Superar un estancamiento prolongado

Voces en el Fénix

Documento de la cátedra Plan Fénix: Nuevas aristas en la cuestión del desarrollo. Un programa para la Argentina.

La Argentina, una y otra vez, ha visto frustrarse las expectativa de lograr un crecimiento sostenible e inclusivo, en los últimos 45 años. Entre 1976 y 2019, el Producto Interno Bruto per cápita se ha incrementado a un ritmo de 0,7% anual, un índice claramente insatisfactorio, cuando se lo compara con otros países de Latinoamérica1. Es destacable el estancamiento entre 2011 y 2019, período en que el PIB per cápita se contrajo 10 por ciento.

Este prolongado ciclo de lento crecimiento ha sido acompañado por el aumento en la desigualdad. Antes de la eclosión de la pandemia, cerca de un tercio de los argentinos se encontraba privado de lo esencial para una vida mínimamente digna; esto, en un país que alguna vez se asumió como ejemplo de sociedad inclusiva y de oportunidades, frente a una América latina signada por la polarización social.

La pregunta acerca de las razones de esta decepcionante evolución se ha formulado una y otra vez, como una suerte de enigma que no encuentra respuesta. No es en la carencia de recursos, materiales o de capacidades y talentos, donde debemos buscar una explicación. La Argentina pertenece al estrato de países de nivel de desarrollo medio-alto. Muestra una apreciable capacidad de ahorro, y también un alto nivel de cobertura del sistema educativo. Pese a vicisitudes diversas, dispone de un relevante parque industrial. Ha mostrado aptitud para adoptar paquetes tecnológicos de sofisticación en la producción agrícola y algunas commodities industriales (más allá de las reservas que puedan formularse al tipo de manejo que conllevan), así como también para gestionar un volumen creciente de producción. Se ha posicionado como un actor relevante en tecnología nuclear y satelital. Ha mostrado un dinámico desarrollo en el área de la informática.

Algunas particularidades distintivas de la Argentina deben sin duda ser consideradas. Nos referimos en primer lugar a la naturaleza híbrida primario-industrial de su conformación productiva. Por un lado, se ha constituido un conjunto de actividades primarias de alta productividad –lo que no obsta que demande importaciones en grado relevante– cuya renta no es suficiente para sostener al conjunto de la población. Por el otro, se cuenta con un complejo industrial y de servicios de relevancia, pero que no logra generar vectores con capacidad de contribuir decisivamente al equilibrio de las transacciones con el resto del mundo.

También es particular el impacto –a la vez recesivo y concentrador del ingreso– de las devaluaciones del tipo de cambio, devaluaciones que en otros países resultan virtuosas, al contribuir a la recomposición de las cuentas externas.

Pero no es en alguna “trampa” o “maldición” donde debemos buscar una explicación para este comportamiento tan insatisfactorio. Ni la condición de la Argentina de país de ingreso medio ni su disponibilidad de recursos naturales impiden el crecimiento; por el contrario, son atributos que contribuyen a ese propósito. Cuando mucho, demandan abordajes específicos para una adecuada gestión2. Por otro lado, el término “trampa” conlleva la idea de que existe algún mecanismo que entorpece la manifestación de una “tendencia espontánea” al crecimiento económico; pero esto no es así. El crecimiento surge de una decisión, tomada por agentes concretos (privados o estatales); no se produce espontáneamente.

Este pobre desempeño es el reflejo antes que nada de una insuficiente inversión. A partir de 1981, ella ha oscilado en torno de una media de 15,6% del PIB; en los dos ciclos de crecimiento verificados desde entonces, ella alcanzó picos de 17-18% del PIB. Estos valores se encuentran claramente por debajo del de economías que han logrado tasas de crecimiento más elevadas3. Esto no es producto de una baja capacidad de ahorro, como ya se mencionó. Una evidencia es que la Argentina alcanzó valores promedio de inversión del orden de 20% del PIB, en la década de 1971-80; esta inversión fue financiada internamente en su casi totalidad, siendo además que la distribución del ingreso se encontraba menos polarizada que hoy día4.

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La restricción externa, tan presente en la práctica diaria, es en buena medida el reflejo de esta limitada inversión. Si una economía estancada busca abastecerse en el exterior de lo que no produce internamente, la restricción externa aparece cuando la demanda de importaciones supera sus capacidades de exportación. En el caso argentino, la restricción externa se ajusta a una dinámica característica:

▶ La oferta exportadora en grado importante se encuentra determinada en el corto plazo por la disponibilidad de recursos naturales, y por lo tanto es poco sensible al estímulo de precios; toda variación de estos repercute en última instancia en los niveles de renta primaria.

▶ La demanda de importaciones de bienes y servicios muestra un comportamiento marcadamente procíclico, por obra tanto de la demanda de bienes de inversión importados como por la mera acumulación y desacumulación de stocks de insumos importados.

▶ En este contexto, el efecto a corto plazo de ajustes del tipo de cambio sobre las exportaciones es muy limitado. Una devaluación representa un incremento de renta primaria y una reducción en el ingreso real disponible de los consumidores; esto último se ve exacerbado en el caso argentino porque la exportación consiste en buena medida de bienes cuya demanda interna es relevante a la vez que poco elástica al precio (alimentos y energía). La devaluación en consecuencia tiende a contraer la demanda interna de los bienes restantes, con los consecuentes efectos recesivos; es por esa vía que se reequilibra la balanza comercial. Repercute así sobre precios y nivel de actividad, antes que mejorar la competitividad de la economía, que es en cambio lo que ocurre en países que importan y exportan bienes industrializados con oferta y demanda más responsivas a los precios. Esto no comporta quitarle importancia a la política cambiaria; así lo muestran los negativos efectos del largo período de sobrevaluación cambiaria asociado a la Convertibilidad.

▶ Esta dependencia de exportaciones primarias de oferta relativamente rígida se ve agravada por las fluctuaciones de precios habituales en los commodities, frente a la relativa rigidez de los precios industriales, dando lugar a ciclos de auge y depresión de precios, con efectos desestabilizadores.

La restricción externa se ha visto agravada por el impacto de transacciones relacionadas con inversiones y endeudamiento. Esto tiene particular importancia, dada la elevada extranjerización de la economía argentina, una realidad que desmiente aquello de que no hay interés en invertir en la Argentina desde el exterior5. El endeudamiento externo ha contribuido también a contraer el saldo de las transacciones con el resto del mundo. En 2019, el resultado de la cuenta de intereses y utilidades fue negativo en 17,9 mil millones de dólares (de los que 5,1 millones corresponden a utilidades). Este monto es muy similar al saldo positivo de la cuenta de bienes de 18,2 mil millones de dólares, alcanzado ese año. El atesoramiento en moneda extranjera y su remisión al exterior actúan en igual sentido. Al respecto, y dado que este tópico ha dado lugar a interpretaciones erróneas, enfatizamos que el financiamiento externo que demanda la Argentina deviene de la restricción externa, antes que de la insuficiencia de ahorro.

Se aduce con frecuencia que los niveles salariales de la Argentina son demasiado elevados, lo que afectaría la competitividad, y por lo tanto contribuiría a la operación de la restricción externa. Esta afirmación parece inconciliable con la insuficiencia de ingresos de un tercio de la población, en un país de ingreso per cápita medio-alto. Es real que la Argentina nunca fue –ni tampoco es ahora– un país con excedentes generalizados de mano de obra en condiciones de subsistencia (más allá de lo que ocurre en determinados ámbitos locales). Entre otras razones, esto es así porque desde siempre prevaleció la población urbana sobre la rural. Pero adjudicar a salarios altos la falta de competitividad no es sino un argumento para avanzar en la compresión salarial de sectores medios y bajos, siendo que cerca del 50% de la masa salarial hoy día corresponde al 20% de los trabajadores de ingresos más altos, frente a menos de 10% que percibe el quintil de trabajadores de menores ingresos. Es significativo que el nivel de vida de la elite de los asalariados (por ejemplo, la alta gerencia del sector privado) es comparable –sino superior– al de sus congéneres de países desarrollados.

El estancamiento tendencial de la economía se ha visto acompañado por perturbaciones macroeconómicas, dando lugar a pronunciadas fluctuaciones cíclicas. Parte de ellas responde a impactos de la restricción externa, específicamente a periódicos episodios de restricción en la disponibilidad de divisas. Pero también las finanzas públicas se han visto afectadas por comportamientos cíclicos, que han repercutido sobre los ingresos, y por ende en el resultado fiscal. El gasto público es tradicionalmente rígido, por el peso de compromisos que no admiten ajustes nominales (más de tres cuartas partes del total); contabilizamos aquí, como rubros principales, los beneficios previsionales, las remuneraciones a los trabajadores públicos y los intereses de la deuda pública. En consecuencia, las fluctuaciones en el nivel de actividad, al afectar a la recaudación, impactan directamente sobre el resultado fiscal. Una economía más reducida no genera ingresos fiscales para honrar la deuda; esto induce a una espiral descendente y a un profundo deterioro de la gobernanza, de la paz social y del clima de inversiones.

No sorprende que en este contexto se desarrollen conductas inflacionarias. Ellas han tenido presencia con grados extremadamente variables en los últimos 45 años. Tanto las explicaciones acerca de estos procesos como las recomendaciones de cursos de acción para enfrentarlos son muy variadas, una evidencia de la complejidad del tema. Resulta claro de todas formas que se trata de un proceso que, por vía del cambio de valores nominales, interviene centralmente en la distribución del ingreso. Este factor es clave para explicar su persistencia, porque la inflación siempre viene acompañada por variaciones en los precios relativos, reflejo de pujas distributivas. Allí reside una falacia central de la explicación monetarista: al asumir una relación lineal entre agregados monetarios y nivel general de precios, no logra explicar por qué varían los precios relativos. Si la hipótesis monetarista fuera la única válida, la inflación sería un problema de resolución trivial; pero la experiencia muestra una y otra vez que no es así.

La inflación existe desde hace mucho tiempo en la Argentina. Antes de 1975 se trató de un fenómeno persistente, pero con escasos picos críticos6. A partir de ese año, el ritmo de variación de los precios fue en  promedio marcadamente superior; pero además, la evolución de los precios mostró una volatilidad considerable. Se alcanzaron picos hiperinflacionarios (1975-76, 1989-91), pero también se verificó un período relativamente largo de estabilidad, e incluso deflación (1993-2001). La Argentina no es un caso excepcional en este campo, en América latina, puesto que otros países han sufrido de inflación crónica, e incluso hiperinflaciones. Pero, ciertamente, el fenómeno inflacionario ha mostrado en la Argentina una persistencia superior a cualquier otro caso, en las últimas décadas.

La inflación no es un tópico secundario o trivial. Ella golpea diferencialmente a los sectores con menor capacidad de negociación en la puja distributiva; pero además trae perturbaciones importantes. Esto se origina en la conformación de una suerte de patrón bimonetario, ante la incapacidad de la moneda local de cumplir la función de reserva de valor, asociada a la ausencia frecuente de colocaciones financieras que permitan resguardar las tenencias de la desvalorización. Se ha enraizado así el uso de la divisa como reserva de valor y, en menor medida, medio de pago, en un nivel inédito en el mundo; el 10% de los dólares billete en circulación en el mundo se encuentra en poder de residentes argentinos7.

Esta demanda de divisa extranjera conlleva consecuencias negativas importantes, de las que señalamos cuatro.

▶ Sustrae divisas que podrían destinarse a adquirir importaciones que la economía argentina requiere para su desenvolvimiento (o a cubrir pagos por utilidades o intereses).

▶ Generaliza la realización de operaciones de arbitraje entre monedas, que producen una expectativa de elevada ganancia de corto plazo (carry trade), imponiendo un piso elevado a la rentabilidad que se exige a inversiones productivas; de más está decir que esta expectativa de ganancia especulativa crece en contextos inflacionarios.

▶ El empleo del tipo de cambio como referencia para la fijación de determinados precios –no necesariamente vinculados al comercio exterior– origina presiones alcistas que realimentan el comportamiento inflacionario, cuando se produce una devaluación, a fin de corregir el retraso cambiario. No casualmente, los episodios hiperinflacionarios se originaron en corridas cambiarias que la autoridad monetaria no logró contener. De esta forma, la demanda de divisas a fines especulativos contribuye a la inflación, y realimenta la expectativa de ganancia por arbitraje. Se forma así una suerte de círculo vicioso que es menester desactivar.

▶ Reduce la monetización de la economía, e impide la consolidación de una intermediación financiera con profundidad suficiente para brindar financiamiento en una escala acorde con
la capacidad de ahorro de la economía.

La restricción externa y la inflación no son especificidades novedosas en la Argentina; habían sido reconocidas y tratadas en épocas pasadas, dando lugar a estrategias que, con eficacia diversa, habían permitido trazar una senda sostenible de crecimiento a tasas moderadas, así como también mantener la evolución inflacionaria en valores controlables (aunque con algún pico elevado). Esas políticas se abandonaron, y la Argentina optó por la vía de la apertura comercial irrestricta y la liberalización financiera. En primer lugar, esto ocurrió en el ciclo 1976-82, y luego –con mayor ímpetu y consistencia– con la implementación de las reformas promercado y el establecimiento del régimen de Convertibilidad desde 1989-91 hasta su implosión en 2001; a esto debe agregarse un tercer ensayo entre 2015 y 2019, más breve que los anteriores8.

Esta torsión fue claramente negativa. El crecimiento del PIB logrado entre 1960 y 1975 (3,7% anual promedio) constituye una marca que no volvió a reiterarse con posterioridad9; y la inflación, como se indicó antes, alcanzó valores inusitados. Es de destacar que estos resultados negativos no fueron imputables a la resistencia social o política; los ensayos de reformas que apostaron al “mercado” cayeron por mera inconsistencia, lo que quedó evidenciado por la incapacidad de hacer frente a cambios de contexto (variaciones de términos de intercambio, oscilaciones en la tasa de interés internacional, etc.).

El débil crecimiento registrado en las últimas décadas, unido a episodios que han implicado la renegociación a la baja de las condiciones laborales, se ha traducido en una baja absorción de fuerza de trabajo en actividades de alta productividad y calidad. Esto se refleja ante todo en la emergencia de tasas de desempleo elevadas, particularmente a partir de la década de 1990, que fue cuando niveles de dos dígitos de desempleo y subempleo se tornaron recurrentes. Paralelamente, se expandió la precariedad laboral, y también se consolidó un segmento de trabajadores volcados al autoempleo o a formas asociativas de carácter defensivo. Se establece así una suerte de brecha en el mercado de trabajo, que separa crecientemente a la fuerza de trabajo en dos grupos, diferenciados por la posibilidad de formalización y el acceso a la protección social. No sorprende que en estas condiciones haya crecido fuertemente la incidencia de población perteneciente a hogares cuyos ingresos no son suficientes para cubrir una canasta considerada de mínima para la sobrevivencia.

Estas sencillas constataciones estadísticas son en sí reveladoras del impacto que tuvieron los sucesivos ensayos de reformas. Pero tanto o más reveladora (y alarmante) es la permanente negación de tales resultados por parte importante de dirigencias políticas, empresarias e incluso sindicales. Ellas no dudan en tropezar una y otra vez con la misma piedra, atacando cualquier enfoque alternativo, y eventualmente participando de estos ensayos fallidos.

Se dirá que esta inflexión es reflejo del abandono de un modelo industrialista con inclusión social en países centrales (además del derrumbe de las economías centralmente planificadas) y de las tendencias liberalizadoras en el comercio internacional, por lo que un país periférico como la Argentina no puede sino adaptarse pasivamente. Pero si bien estos cambios han tenido lugar, con consecuencias visibles, es real también que cada país ha tenido espacio para decidir. Por lo pronto, el vuelco al neo- liberalismo en la Argentina fue anterior tanto a los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan como al derrumbe de la
Unión Soviética. Asimismo, como documentan varias fuentes, la Argentina fue –con Perú y Bolivia– uno de los tres países que más avanzó en las reformas neoliberales de los años noventa; y esa fue una decisión soberana, aun en presencia del condicionante que representaba el endeudamiento externo10. Lo que ocurrió en la Argentina es que determinadas elites emplearon el argumento del cambio de contexto internacional para recabar apoyo externo para las reformas de las que en muchos casos sacaron provecho, desconsiderando su impacto sobre el conjunto.

El único ciclo donde se ensayaron políticas alternativas a lo propuesto por las reformas neoliberales –entre 2003 y 2015– se cimentó en el resonante fracaso que mostró el programa asentado en la Convertibilidad, que concluyera con una inédita recesión (caída del 18% del PIB entre 1999 y 2002) y una crisis bancaria sistémica. Este escenario fue propicio para intentar un patrón alternativo, que tuvo un espaldarazo en la evolución de los términos de intercambio (aunque menos favorable que para otros países de la región) y en la demanda de exportaciones. Se propició una rápida recuperación económica y se logró aliviar el sector externo mediante una exitosa renegociación de la deuda con acreedores internacionales; se amplió la cobertura de las políticas sociales (esencialmente, se universalizaron el beneficio jubilatorio y la asignación por hijo/a). Pero el crecimiento chocó al cabo de unos años con la insuficiente tasa de inversión y con la restricción externa, producto en primer lugar del agotamiento de reservas de hidrocarburos convencionales, y luego, del simultáneo auge de las importaciones (motorizadas por un tipo de cambio coyunturalmente bajo) y del fin del ciclo de precios elevados de las materias primas. A partir de entonces, no logró articularse una respuesta que permitiera superar esta restricción; el contexto era además complejo, por un persistente proceso inflacionario y el accionar de fondos buitres tenedores de deuda no canjeada. Este ensayo, que evidenció una visible resistencia a aplicar políticas ortodoxas de ajuste, logró mantener un crecimiento económico rápido e inclusivo durante los primeros ocho años, y redujo fuertemente las tasas de desempleo y de pobreza. Sin embargo, también mostró un Estado carente de una consistente estrategia de crecimiento, que diera marco a las decisiones de gobierno.

Corresponde mencionar, como una característica de larga data de la economía argentina (anterior incluso al ciclo de reformas neoliberales), la existencia de una franja relevante de actividad productiva situada en la informalidad. Ya en 1980 se estimó en cerca de 1/3 el valor agregado no registrado12; puede estimarse hoy día en un valor de este orden la incidencia del empleo no registrado. Esto se traduce en una importante evasión fiscal, lo que ha llevado a acrecentar la carga tributaria sobre el sector registrado, y aun los sectores de actividad formalizada incurren en prácticas de evasión y elusión tributarias.

Es menester construir entonces una alternativa, que permita superar la perspectiva estrecha y equivocada que el neoliberalismo propone. Como se dijo, los sucesivos fracasos que exhibe han sido el resultado principalmente de las inconsistencias de los programas, y de la incapacidad de hacer frente a cambios en el contexto. Lo ocurrido entre 2003 y 2015 indica que esta alternativa demanda ser identificada y desarrollada en lo conceptual.

Por otro lado, dadas las claras falencias de parte importante de las elites en reconocer estas limitaciones, se plantea la necesidad de identificar cuáles actores –además del Estado– muestran capacidad para encarar un patrón alternativo.

Se apuntará en los próximos apartados a responder estas dos cuestiones nodales.

1. Para el conjunto de América latina y el Caribe, el PIB per cápita se expandió en el mismo período a una tasa de 1,1% anual. La disponibilidad por habitante de bienes y servicios creció cerca de 60% en América latina, frente a un incremento de 33% para el caso de la Argentina.

2. Este es el caso por ejemplo de tendencia a la valorización de la moneda local en períodos de términos de intercambio favorables.

3. Brasil, con un desempeño relativamente magro en términos de crecimiento, en promedio invirtió desde 1980 el 17,8% del PIB, con picos superiores al 20%. En Chile, una vez superada una megacrisis en 1982-83, la inversión fue en promedio de 18,7% del PIB, con picos superiores al 25%.

4. Los porcentajes indicados en este párrafo surgen de guarismos expresados en dólares constantes de 2015, según databank.worldbank.

5. En 2019, de las principales 500 empresas del país, 309 eran extranjeras, y concentraban más de tres cuartas partes del valor agregado del conjunto (Fuente: https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/enge_01_21A14C3F4BA3.pdf)

6. Sólo superó el 100% en el año 1959.

7. Fue así que la instauración del control de cambios en el año 2011, al restringir el acceso a la divisa para transacciones internas, se tradujo en la cuasi paralización de la compraventa de inmuebles, por la renuencia a aceptar moneda local para cancelar las ventas.

8. Fue así que la instauración del control de cambios en el año 2011, al restringir el acceso a la divisa para transacciones internas, se tradujo en la cuasi paralización de la compraventa de inmuebles, por la renuencia a aceptar moneda local para cancelar las ventas.

9. En rigor, se verificó un crecimiento superior (4,5% anual) entre 2003 y 2015; pero ello en parte fue recuperación de la inédita depresión de la actividad ocurrida entre 1998 y 2002.

10. Véase Bertola, L. y Ocampo, J. El desarrollo económico de América Latina desde la Independencia - Fondo de Cultura Económica - 2013.

 

Voces en el Fénix - Octubre de 2022

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