Políticas públicas para la economía popular, social y solidaria: potencialidades y desafíos en la Argentina actual

Malena Victoria Hopp


El objetivo de este artículo es analizar los principales rasgos que caracterizan el proceso de institucionalización de políticas de promoción de la economía popular, social y solidaria en Argentina[1] y algunos de los desafíos para fortalecerlas, a modo de disparador de un debate sobre qué políticas públicas para “otras economías” necesitamos co-construir.

El desarrollo de la promoción estatal de la economía popular, social y solidaria en nuestro país se sostuvo bajo distintas gestiones de gobierno de diferente signo político. A grandes rasgos, este proceso comenzó en el año 2003 como una línea central de política social de economía social que se consolidó y desplegó durante todo el ciclo kirchnerista, e incluyó diversos instrumentos, programas y nuevas instituciones de promoción, regulación y protección de estos trabajadores y trabajadoras. Entre ellos, subsidios para herramientas e insumos de trabajo, impulsados por el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”; microcréditos –con la sanción de la Ley 26.117 de promoción del microcrédito para el desarrollo de la economía social y la creación de la Comisión Nacional de Microcrédito (CONAMI)–; generación de cooperativas de trabajo para la realización de obras públicas, en el marco de distintos programas de inclusión social, entre ellos, el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” y la línea “Ellas Hacen”; capacitación, asistencia técnica, el Registro Nacional de Efectores de la Economía Social y el monotributo social para apoyar la formalización y fortalecer la protección social de estos trabajadores y trabajadoras autogestionados en la economía social; o la Asignación Universal por Hijo que, si bien no fue una política específica para el sector, alcanzó a una parte importante de él y podemos considerarla como parte de este proceso de institucionalización y reconocimiento de derechos del trabajo “no clásico” (De la Garza Toledo, 2005).[2]

Esta institucionalización se desplegó en el marco de un ciclo político en el que, a diferencia de la década de hegemonía neoliberal en los años 90, el trabajo fue recolocado en el centro de la política pública, a partir de concebirlo como el principal medio de integración social y económica. La organización colectiva y la participación política también fueron ejes centrales. En ese marco, la construcción de la economía social tuvo un fuerte impulso desde el nivel central del Estado que traccionó la constitución de áreas y líneas de intervención específicas a nivel provincial y municipal. Así, estas políticas recuperaron diversas estrategias de generación de trabajo e ingresos que ya se venían desarrollando desde distintos sectores sociales y organizaciones para hacer frente al desempleo y a la crisis que había estallado en 2001, y que favorecieron el fortalecimiento de la organización colectiva de trabajadores y trabajadoras nucleadas en experiencias asociativas, cooperativas y autogestionadas de distinto tipo.

La asunción del gobierno de Mauricio Macri, en diciembre de 2015, marcó un quiebre en la orientación general de las políticas públicas que se venían desarrollando y dio inicio a un nuevo ciclo de reconstrucción neoliberal en el que el trabajo pasó de ser considerado como el principal medio de integración social, a pensarse como un factor de la producción cuyos costos debían abaratarse, junto con la reducción del déficit fiscal. A pesar de este cambio que afectó gravemente las condiciones de trabajo y de vida de los sectores populares, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación dio continuidad al fomento de la economía social e incorporó una línea de economía popular plasmada en la sanción de la Ley 27.345 de Emergencia Social, que tuvo como objeto promover y defender los derechos de los trabajadores y trabajadoras que se desempeñan en la economía popular. La misma estableció la creación de un Salario Social Complementario, del Consejo de la Economía Popular y del Registro Nacional de Trabajadores de la Economía Popular. Si bien esta Ley marcó un hito en el reconocimiento de la economía popular, estas instituciones tuvieron en la práctica un alcance limitado. De acuerdo con los datos del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, la cobertura del Salario Social Complementario fue de 269.874 titulares,[3] un número acotado respecto del universo de trabajadoras y trabajadores de la economía popular, estimado en 4,5 millones de personas (RENATEP, 2021). El Consejo y el Registro de trabajadores y trabajadoras de la economía popular no llegaron a implementarse plenamente durante la gestión macrista.

A partir de la asunción de Alberto Fernández a la Presidencia de la Nación, en diciembre de 2019, las instituciones de la economía popular tomaron un renovado impulso. Esto se dio en un nuevo contexto político que habilitó la incorporación de referentes de las organizaciones de representación del sector a las estructuras del Estado, principalmente en el Ministerio de Desarrollo Social, pero también en otras agencias gubernamentales claves para la promoción de la economía popular, social y solidaria. Este es un punto importante porque se trata de una situación que se contrapone con la impronta de la gestión macrista, conformada por miembros de la elite social y económica (Canelo y Castellani, 2016) y abre nuevas perspectivas para la institucionalización de la economía popular, social y solidaria a partir de políticas que atiendan las demandas que las organizaciones vienen sosteniendo. Al mismo tiempo, se trata de un ciclo marcado fuertemente por las consecuencias socioeconómicas de las políticas del periodo previo y las nuevas condiciones y problemas que plantea la pandemia del COVID-19 para la sociedad en su conjunto, y en particular, para la economía popular, social y solidaria.

Si bien cada gobierno –y cada gestión provincial y local– le imprimió una orientación singular y sus fundamentos y sentidos fueron diferentes –muchas veces contrapuestos–, desde hace más de quince años que se viene sosteniendo un proceso de institucionalización y ampliación de intervenciones estatales destinadas a este sector. Esto da cuenta de una realidad social y económica que, lejos de ser una cuestión transitoria o coyuntural, muestra la centralidad de estas “otras economías” en la reproducción de las clases populares. Las organizaciones del sector fueron creciendo, articulando, consolidándose y ganando espacios de poder, al calor de las luchas por sus derechos en tanto trabajadores y trabajadoras, y a partir de dar respuestas concretas a necesidades sociales que no son reconocidas plenamente por el Estado, ni pueden ser resueltas en el mercado.

Tensiones y desafíos

En este proceso de institucionalización, nos interesa señalar algunas cuestiones que marcan las potencialidades, tensiones y desafíos de las políticas públicas para la economía popular, social y solidaria.

La primera es la tensión persistente entre el trabajo y la asistencia en las políticas de promoción de la economía social y la economía popular en Argentina. Más allá de su consolidación, éstas han mantenido un rol secundario en la estrategia socioeconómica de las distintas gestiones de gobierno y una desvinculación con la política económica y laboral. Esto se expresa en su ubicación central en un ministerio históricamente dedicado a la asistencia, de bajo presupuesto, con desvinculación, desconocimiento o exclusión del sector en políticas laborales y económicas que apoyan a unidades productivas de gestión empresarial o PyMEs, débil reconocimiento como actor del desarrollo productivo y a nivel sociocultural, en la persistente estigmatización del sector, entre otras. Esto fue profundizando un carácter híbrido que coloca a la promoción de la economía social y la economía popular entre la consideración del trabajo como un medio legítimo de integración social y el uso del trabajo como un recurso de la asistencia, debilitando la sostenibilidad de estas unidades productivas en el mediano y largo plazo.

Esta tensión atraviesa el modo en que se concibe el trabajo y sus protecciones, reactualizando la dicotomía entre trabajadores y asistidos que forma parte de una construcción social e histórica que fundamenta también un esquema de clasificación y de organización institucional, a pesar de que esta mirada viene siendo puesta en cuestión por la situación de amplios sectores que quieren trabajar –y lo hacen inventando sus propios trabajos, muchas veces en condiciones de suma precariedad– pero son excluidos del mercado laboral formal. Esta situación (re)produce las desigualdades entre las distintas categorías de trabajadores, en particular respecto del trabajo asalariado –aunque éste también ha sido fuertemente precarizado, especialmente desde los 90, década de hegemonía neoliberal.

La segunda cuestión tiene que ver con los límites del trabajo asalariado como horizonte de sentido en la definición del sujeto de la protección social y de las estrategias estatales desplegadas. También se pone en juego en algunas de las reivindicaciones de trabajadores y trabajadoras. Aun cuando las transformaciones del mundo del trabajo a nivel global y local han puesto claramente en cuestión la “promesa” de integración por el trabajo asalariado, este ideal mantiene una gravitación importante en el diseño de políticas públicas que no logran reconocer plenamente a la economía popular, social y solidaria como un actor económico de relevancia. Esto se vincula con un ideal que no existe, que concibe al trabajo asalariado como el principal medio de integración social, distribución de ingresos, derechos y protecciones (Meda, 2007). Desde la perspectiva de la economía social y a partir de un análisis crítico del mundo del trabajo actual, la idea de salario reduce la heterogeneidad de experiencias laborales que se despliegan en la economía popular, considerando una única forma de organización del trabajo y de acceso a la protección social legítima.[4]

Estos dos rasgos, que limitan la sostenibilidad de estas economías, pueden revertirse. Existen avances en esa dirección.[5] Este cambio de mirada permitiría articular estrategias asistenciales, sin duda necesarias, en contextos de emergencia como el que estamos viviendo hoy con la pandemia –aunque insuficientes–, con una política que coloque a la economía popular, social y solidaria en el espacio del trabajo, y que planifique intervenciones para un nuevo sujeto laboral desde sus particularidades, capacidades y necesidades específicas, considerando su aporte al bienestar social (Hopp y Maldován, 2020).

Una tercera consideración para la planificación de políticas públicas para el sector es la heterogeneidad y las particularidades de cada territorio –las capacidades y necesidades productivas, los actores sociales y políticos, los recursos locales, entre otras. Esto se vincula con el propio carácter de las experiencias de economía popular, social y solidaria, todas ellas con un fuerte anclaje territorial. Las actividades que desarrollan estos trabajadores y trabajadoras dependen, en gran medida, de lo que sucede en el espacio local: la situación socioeconómica, la infraestructura y los servicios públicos y de cuidado disponibles, las formas de vinculación con la comunidad, entre otros factores, y también de las regulaciones locales para poder funcionar en condiciones dignas y sostenerse –las ordenanzas municipales del uso del espacio público o las normativas de exención impositiva son ejemplos de ello. Fortalecer la economía popular, social y solidaria requiere, entonces, de un abordaje que contemple los distintos niveles gubernamentales y los diferentes sectores de políticas de manera integral. De allí también la importancia de construir una organización social amplia y fuerte a nivel nacional y en cada territorio, a fin de disputar esas necesarias regulaciones e intervenciones en cada localidad.[6]

Estas son algunas de las cuestiones que consideramos centrales para aportar al necesario debate sobre la construcción de una política de economía popular, social y solidaria en el contexto actual y para la postpandemia.

Referencias

Canelo P y A Castellani (2016): Informe de investigación 1. Perfil sociológico de los miembros del gabinete inicial del presidente Mauricio Macri. Observatorio de las elites argentinas, IDAES-UNSAM.

Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (2019): Planes, programas sociales y prestaciones de la seguridad social. Buenos Aires.

Coraggio JL (2013): “La Presencia de la Economía Social y Solidaria (ESS) y su Institucionalización en América Latina”. UNRISD Conference: Potential and Limits of Social and Solidarity Economy. Ginebra, 6 al 8 de mayo.

De La Garza Toledo E (2005): “Introducción. Del concepto ampliado de trabajo al sujeto laboral ampliado”. En Sindicatos y Nuevos Movimientos Sociales en América Latina. Buenos Aires, CLACSO.

Hopp M (2020): “Protección social y políticas de promoción de la economía social y popular en argentina. Estrategias y problemas en el periodo 2003-2019”. Revista da ABET, 19(1).

Hopp M y J Maldovan Bonelli (2020): ¿De qué hablamos cuando hablamos de una “nueva normalidad”? Reflexiones en torno al trabajo de los/as vendedores/as callejeros/as en el contexto de la pandemia del covid-19. Informes de Coyuntura del IIGG, 12.

Hopp M (2021): El trabajo: ¿medio de integración o recurso de la asistencia? Las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado en la Argentina. Buenos Aires, TeseoPress.

Meda D (2007): “¿Qué sabemos sobre el trabajo?”. Revista de Trabajo, 4.

RENATEP (2021): Hacia el reconocimiento de las trabajadoras y los trabajadores de la economía popular. Primer informe de implementación. Buenos Aires, Ministerio de Desarrollo Social.

[1] Siguiendo a Coraggio (2013), no me refiero a la institucionalización de prácticas sociales en un sentido amplio, sino a un concepto limitado al surgimiento, creación o resignificación de normativas, planes, programas, instituciones jurídicas y político-administrativas específicas de la economía popular, social y solidaria.

[2] Para un análisis más amplio se puede ver Hopp (2021).

[3] El dato corresponde al cuarto trimestre de 2018.

[4] Esta problemática es analizada en profundidad en Hopp (2020).

[5] A modo de ejemplo, podemos mencionar el pasaje del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) a la órbita del Ministerio de Desarrollo Productivo, o la luchas por la personería gremial de las organizaciones de trabajadores y trabajadoras de la economía popular.

[6] Un ejemplo paradigmático de la importancia de avanzar en regulaciones de nivel nacional en articulación con lo local es el conjunto de trabajadores y trabajadoras que desarrollan su actividad en el espacio público. Más allá del reconocimiento que pueda existir de su trabajo a nivel nacional, por ejemplo, a través de la inscripción en el RENATEP, las dificultades se plantean a partir de las disputas por los usos del espacio público que se regulan a nivel local. El Informe de Coyuntura 12 (Hopp y Maldovan Bonelli, 2020) aborda esta problemática a partir del caso de las vendedoras y los vendedores callejeros de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

- Malena Victoria Hopp es doctora en Ciencias Sociales, magister en Políticas Sociales y licenciada en Trabajo Social por la Universidad de Buenos Aires. Investigadora del CONICET, del Instituto de Investigaciones Gino Germani y del Centro Cultural de la Cooperación. Docente de la Universidad de Buenos Aires.

 

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