Nuevas circunstancias requieren nuevas instituciones, tanto para aprovechar las oportunidades que se presentan, como para prevenir y remediar las amenazas que podrían frustrarlas. Entre éstas se destacan las catástrofes naturales, los riesgos de conflicto armado y las situaciones que ponen en peligro la gobernabilidad. En este contexto, una organización regional será más eficaz en la medida que muestre idoneidad para operar en ambas direcciones: por un lado, las construcciones estratégicas de largo plazo y, por el otro, los reflejos y la capacidad para armar rápidos consensos en respuesta a las amenazas que, inevitablemente, se ciernen periódicamente sobre el progreso de nuestros pueblos. En la UNASUR ambas capacidades están presentes. El desarrollo de planes estratégicos se implementa a través de los siete Consejos Ministeriales, bajo la supervisión de las instancias superiores, mientras que el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, además de tener a su cargo la conducción política de toda la organización, ha asumido un protagonismo muy eficaz a la hora de dar respuesta a situaciones de crisis o emergencia.
Es pertinente reflexionar respecto de esta responsabilidad que valientemente ha asumido el máximo órgano de la Unión. No para regodearnos en los logros de nuestros gobiernos, sino porque es indispensable que seamos conscientes del valor, la necesidad y la eficacia de la UNASUR, de manera particular cuando en todos nuestros países existen sectores que desdeñan los legítimos esfuerzos en pos de la integración del continente.

La masacre de Pando
Pocos meses después de firmado el Tratado Constitutivo (23 de mayo de 2008), la presidenta pro témpore Michelle Bachelet convocó a una Cumbre de Emergencia en Santiago de Chile el 15 de septiembre de 2008, a raíz de la delicada situación política que se vivía en la República de Bolivia. A esta cumbre asistieron los mandatarios de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela y el secretario general de la OEA, José Miguel Insulza. A fines de 2007, el Gobierno había quitado a las prefecturas, es decir, a los gobiernos departamentales, el 30 por ciento del dinero que recibían por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) que se cobra a las empresas petroleras operantes en el país. Con esa suma, el presidente instruyó pagar la renta Dignidad, un bono de 30 dólares anuales para personas mayores de 60 años. Desde el punto de vista de la oposición, el recorte del IDH significaba un ataque a la autonomía de los departamentos. Se tornó complejo el diálogo entre ambas partes, y algunos dirigentes campesinos fueron agredidos. La prosecución de los hechos fue tan atroz como inesperada. Un mes antes de la masacre, en Pando había finalizado una etapa importante de la reforma agraria que la prefectura pandina intentaba boicotear. Los campesinos entendieron que se corría el riesgo de que el proceso territorial se revirtiera. Ante semejante situación convocaron a una movilización para defender sus derechos. Pero no les permitieron llegar al lugar de la convocatoria. En la madrugada del 11 de septiembre de 2008 encontraron zanjas de varios metros de profundidad que impedían el paso. Cuando quisieron dialogar, los autonomistas los expulsaron y luego los persiguieron. Después, comenzó la matanza. La gente escapó por donde pudo. Además de los muertos, hubo cientos de heridos y muchos se dirigieron a La Paz para preservar su seguridad y su vida. No había lugar a dudas: sectores renuentes a las reformas sociales promovidas por un gobierno democrático, que había recibido recientemente el apoyo masivo del voto popular, amenazaban con las peores armas el orden institucional y la integridad territorial de Bolivia. Los líderes de la UNASUR estuvieron a la altura de las circunstancias.

En el Palacio de la Moneda, los mandatarios acordaron solidarizarse con el gobierno de Evo Morales, mediante la firma de la Declaración de La Moneda en la que se comprometieron a dar “su más pleno y decidido respaldo a Bolivia”. Además, se rechazó unánimemente “cualquier situación que implique un intento de golpe civil”, se instó “a todos los miembros de la sociedad boliviana a preservar la unidad nacional” y se acordó crear “una Comisión de apoyo y asistencia al Gobierno de Bolivia en función de sus requerimientos”, “una Comisión coordinada por la Presidencia Pro Témpore para acompañar los trabajos de una mesa de diálogo conducida por el legítimo Gobierno de Bolivia” y una Comisión Especial para “realizar una investigación imparcial que permita esclarecer” los hechos que tuvieron lugar en el Departamento de Pando. La Comisión Especial, encabezada por el jurista argentino Rodolfo Mattarollo e integrada por especialistas de ocho países de la región, concluyó en voto unánime que las víctimas de las ejecuciones sumarias o extrajudiciales pertenecían a la población civil y que hubo una acción premeditada por medio de una agresión organizada, que respondía a una cadena de mandantes con la participación de funcionarios y bienes del gobierno departamental. Desde el punto de vista del derecho penal internacional, una violación de esta naturaleza es considerada crimen de lesa humanidad.

El Consejo de Jefas y Jefes de Estado evaluó de forma positiva el trabajo de la Comisión de Esclarecimiento de los Sucesos de Pando, tomó nota de sus conclusiones y recomendaciones, y se ofreció a prestar colaboración técnica tanto en cuanto a la investigación que debe realizar el Ministerio Público Fiscal de Bolivia, como para el refuerzo institucional del sistema judicial boliviano, según quedó expresado en la Cumbre Extraordinaria reunida en Costa de Sauipe el 16 de diciembre de 2008.
Los sucesos de Pando nos mostraron una minoría pertrechada en el pasado y dispuesta a defender sus privilegios a costa de los derechos del pueblo, y a los Jefes de Estado suramericanos convencidos del rol de la UNASUR en la defensa del bien común. No se trató, ni mucho menos, de la primera masacre en la historia de América del Sur. Desde fines del siglo 19 hubo matanzas de indígenas, de campesinos, de gomeros, de siringueros, de mineros, de huelguistas, de familias enteras y todos callaban. Masacres hubo siempre. Sólo que ésta es la primera en su género que queda registrada gracias a la acción de un grupo de Presidentes democráticos que levantaron su grito de denuncia para que el crimen no quedara impune. Para que la matanza de Pando sea la última.

Golpe a la democracia en Honduras
El 28 de junio de 2009 se produjo en Honduras un golpe de Estado promovido por sectores del empresariado que vieron sus intereses afectados por políticas comprometidas con la justicia social y el bienestar general. El mismo día de la destitución del presidente Zelaya, la UNASUR emitió un comunicado de condena, en el cual expresó su decisión de no reconocer a ningún otro gobierno que no fuera el de Zelaya, al tiempo que exigió el restablecimiento de la democracia y la reinstalación inmediata del presidente legítimamente elegido. La UNASUR volvió a referirse al tema al producirse el regreso a Honduras del presidente destituido, el día 23 de septiembre de 2009, cuando emitió un nuevo comunicado en el que exigió “su inmediata e incondicional restitución en su cargo” y reiteró “su más enérgica condena al golpe de Estado perpetrado”. Además, los países miembros de la Unión manifestaron que no reconocerían ninguna convocatoria a elecciones por un gobierno de facto, al tiempo que hicieron un llamado a la comunidad internacional a adoptar medidas para asegurar el restablecimiento del presidente José Manuel Zelaya en el ejercicio pleno de sus funciones y la restauración pacífica de la democracia en ese país.

En los países de América del Sur hubo consenso en cuanto a la defensa de los principios democráticos, a pesar de las conocidas diferencias respecto de su implementación. La presión de la organización no fue en vano. Porfirio Lobo, elegido presidente en una compulsa observada desde varios puntos de vista, se abstuvo de hacer acto de presencia en la Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea de Madrid (18 y 19 de mayo de 2010), y los golpistas suramericanos se anoticiaron de que sus fechorías no podrían contar en lo sucesivo con la indiferencia de los países de la región. La asonada de Quito del 30 de septiembre de 2010 recibiría la prueba palmaria de esta feliz noticia.

La defensa de la paz
La firma de un acuerdo de cooperación en materia de seguridad que permitiría la presencia de tropas de los Estados Unidos de América del Norte en siete bases colombianas y los efectos que éste podría generar en la región, dio lugar a una serie de trascendentales reuniones extraordinarias en el seno de la UNASUR. Presentada la situación, la presidenta Cristina Fernández ofreció a la ciudad de Bariloche como sede de una cumbre donde se trataría el asunto. Aceptada la propuesta, el día 28 de agosto de 2009 se celebró la Reunión Extraordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Suramericanas en la ciudad de Bariloche. Asistieron todos los mandatarios de la Unión, con la única excepción del presidente de la República de Guyana. Los mandatarios debatieron profundamente sobre temas relativos a la defensa y la seguridad regional, y en especial sobre la presencia de fuerzas armadas extra regionales; la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo; la supuesta carrera armamentista y el tráfico ilegal de armas. Asimismo, se decidió convocar a una Reunión Conjunta del Consejo de Defensa y de Cancilleres para el día 15 de septiembre en la ciudad de Quito, República del Ecuador.

Se adoptó una decisión en la que se destacan tres artículos: “fortalecer a Suramérica como zona de paz, comprometiéndonos a establecer un mecanismo de confianza mutua en materia de defensa y seguridad, sosteniendo nuestra decisión de abstenernos de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial de otro Estado de la UNASUR”; “reafirmar nuestro compromiso de fortalecer la lucha y cooperación contra el terrorismo y la delincuencia transnacional organizada y sus delitos conexos: el narcotráfico, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, así como el rechazo a la presencia o acción de grupos armados al margen de la ley”; y “reafirmar que la presencia de fuerzas militares extranjeras no puede, con sus medios y recursos vinculados a objetivos propios, amenazar la soberanía e integridad de cualquier nación suramericana y en consecuencia la paz y seguridad en la región”. Se ratificó así lo dispuesto por el acta constitutiva del Consejo de Defensa de UNASUR (10 de marzo de 2009), según la cual se rechaza “la presencia o acción de grupos armados al margen de la ley que ejerzan o propicien la violencia cualquiera que sea su origen”.

En la Reunión extraordinaria de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa celebrada en Quito el 15 de septiembre de 2009, en una jornada de intenso trabajo, se profundizó el tratamiento de las diversas temáticas tratadas en Bariloche, aunque no fue posible llegar a un acuerdo general de consenso sobre la faz operativa de los principios en cuestión. No obstante ello, las delegaciones coincidieron en que el principio de extraterritorialidad no era negociable y en la necesidad de preservar a UNASUR como una zona de paz.

Más allá de ciertas medidas específicas de gran importancia encaradas por el Consejo Suramericano de Defensa y el Consejo de Cancilleres para acordar un mecanismo de fomento de la confianza y la seguridad en la región, surgió la necesidad de un diálogo político con los Estados Unidos. El 4 de diciembre de 2009, el presidente de Ecuador, Rafael Correa, a cargo de la Presidencia temporaria de la UNASUR, envió una carta a la secretaria de Estado norteamericana, invitando a los Estados Unidos a mantener un diálogo sobre temas de mutuo interés. La invitación fue aceptada.

En agosto de 2010, el Tribunal Constitucional de Colombia declaró inconstitucional el acuerdo celebrado entre Washington y el ex presidente Álvaro Uribe. Pero el balance verdaderamente positivo de la acción de la UNASUR procede del debate abierto a la opinión, del esfuerzo de sus miembros por alcanzar acuerdos respetando sus diferencias y del aporte realizado a la paz y seguridad de la región y al establecimiento de un nuevo tipo de diálogo con los Estados Unidos, mutuamente respetuoso y maduro, en consonancia con los tiempos post-guerra fría.

Solidaridad frente a los desastres
En el año 2010 dos desastres pondrían a prueba la capacidad de respuesta de la Unión: los terremotos en Haití (12 de enero) y en la hermana República de Chile (27 de febrero). El de Chile concitaría múltiples manifestaciones de apoyo y llamados de atención por parte de la UNASUR para que se coordinara la ayuda que se implementaría mayormente por vías bilaterales. La catástrofe haitiana motivó una Cumbre Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno el 9 de febrero en Quito. La Reunión contó con la presencia del presidente René Préval y tenían un único punto en su agenda: la asistencia a Haití. En la oportunidad, a través de la Decisión de Quito se decidió constituir un fondo voluntario de cien millones de dólares. Durante la Reunión de Cancilleres de la UNASUR que se realizó en la Riviera Maya el 21 de febrero de 2010 se acordó realizar una misión de los países UNASUR para acordar un Plan de Acción. Las prioridades señaladas por el gobierno haitiano fueron: a) infraestructura básica para la reducción de riesgos frente a las inundaciones y los huracanes; b) apoyo a la agricultura y la seguridad alimentaria; y c) construcción de edificaciones temporales o definitivas para el funcionamiento del Estado. En la Cumbre Extraordinaria de Los Cardales (4 de mayo de 2010), se confirmó el curso de acción iniciado en lo atinente al Plan de Acción y se puso en funcionamiento una pieza clave para acelerar la ayuda a Haití y para insuflar una nueva dinámica a la organización.

Dos años después de la firma del Tratado de Brasilia, la asunción de nuevas responsabilidades por parte de la Unión generaban la necesidad de poner en funcionamiento la Secretaría General prevista en el artículo 10 para facilitar el proceso de institucionalización y la articulación de sus políticas. La demora se originaba en discusiones sobre el perfil del cargo, que terminaron postergando la elección de su ocupante. Finalmente, como es natural en tiempos fundacionales, el nombre se impuso al rol, y la candidatura de Néstor Kirchner armonizó las voluntades de todos los gobiernos de la región, que apostaron por su reconocida presencia y dinamismo. En breve, la realidad les confirmaría que no habían errado.

Una de las primeras misiones que se le encomendaron fue la constitución de una Secretaría Técnica en Puerto Príncipe y la designación de un Enviado Especial de los países UNASUR para Haití. La acción del Secretario General no se hizo esperar. El 31 de agosto de 2010 en el Palacio Nacional de Puerto Príncipe, el presidente del Ecuador, Rafael Correa, en ejercicio de la Presidencia Pro Témpore del bloque, inauguró la Secretaría Técnica, entre cuyas funciones se destacan: mantener la relación política con el gobierno haitiano; coordinar con las autoridades la implementación del Plan de Acción; acompañar el proceso de evolución política, gobernabilidad, derechos humanos y soberanía de Haití, en el marco de la refundación y la reconstrucción del país. La oficina quedó a cargo del Embajador Rodolfo Mattarollo, designado representante especial del secretario general para la Secretaría Técnica en Haití. De esta forma, el compromiso efectivo de la Unión con el bienestar de los pueblos se consolidaba al extenderse a países de regiones vecinas.

La mediación de Néstor Kirchner
El 22 de julio de 2010 dos firmantes del Tratado de Brasilia –Venezuela y Colombia– interrumpieron sus lazos bilaterales. La medida fue tomada por Caracas en respuesta a las denuncias de Bogotá sobre la supuesta presencia en Venezuela de campamentos de las FARC y el ELN. Hubo distintas gestiones para limar las asperezas entre ambas naciones, pero la solución final fue aportada por el flamante secretario general. Las negociaciones que encaró Kirchner se iniciaron luego de que los países de la región se alertaran frente al riesgo de que el diferendo entre Colombia y Venezuela escalara hacia un conflicto armado, por lo que se resolvió poner en marcha un proceso de paz, a cargo de la Unasur. El acuerdo quedó sellado luego de una reunión de más de tres horas que mantuvieron los presidentes Juan Manuel Santos y Hugo Chávez, junto a los cancilleres Nicolás Maduro y Marta Holguín, y Néstor Kirchner, en la Quinta San Pedro Alejandrino en la localidad colombiana de Santa Marta. De las negociaciones participaron también los presidentes Rafael Correa y Luis Inacio Lula Da Silva. En un año lleno de conmemoraciones independentistas, las circunstancias de la reunión fueron particularmente significativas. La fecha coincidió con el aniversario de la entrada triunfal de Simón Bolívar a Santa Fe de Colombia, luego de la victoria de Boyacá el 7 de agosto de 1819. La Quinta de San Pedro fue el lugar donde murió el Libertador el 17 de diciembre de 1830.

El texto del documento establece que ambos presidentes “acordaron relanzar la relación bilateral, restableciendo las relaciones diplomáticas entre los dos países con base en un diálogo transparente, directo, respetuoso y privilegiando la vía diplomática”. En la conferencia conjunta los dos jefes de Estado también “agradecieron especialmente” las gestiones por la paz que encaró Néstor Kirchner. De esta forma, el ex presidente argentino logró coronar el proceso de intermediación que llevó adelante y que posibilitó la realización de esta cumbre en la que se rubricó el acuerdo entre los presidentes de Venezuela y Colombia para superar las fricciones. Como lo sintetizara el asesor de Kirchner Juan Manuel Abal Medina, mediante un mensaje en las redes sociales: “lo logramos. Hubo acuerdo. Un paso importante en la construcción de una Latinoamérica grande, pacífica y unida”.

Ecuador: la democracia asegurada
La sublevación de unos dos mil policías ecuatorianos y algunos efectivos militares provocaron una situación de crisis en Ecuador. Los policías se amotinaron en la mañana del 30 de septiembre en el Regimiento de Quito en protesta por una reforma legal por la que se modificaban algunos beneficios salariales de las fuerzas armadas. La actitud policial se expandió a otras dependencias del país, incluyendo ciertos efectivos de la Fuerza Aérea. Al ser informado sobre el motín, el presidente Correa acudió al Regimiento para dialogar con los sediciosos, pero fue agredido por los policías con gases lacrimógenos desde el hospital policial, hacia donde fue trasladado luego del ataque. En el hospital un cerco de policías sublevados obstaculizó su salida, por lo que el mandatario se consideró “secuestrado”. Con el presidente Pro Témpore de la UNASUR privado de la libertad en su lugar de internación, los subversivos le habían dado un golpe a toda Latinoamérica. El secretario general Néstor Kirchner y la presidenta Cristina Fernández respondieron con la rapidez que les exigía el decurso de los acontecimientos y con la convicción que les reclamaba la historia. A pocas horas de iniciada la crisis convocaron a una Cumbre Extraordinaria de la UNASUR en Buenos Aires. La reunión debía realizarse ese mismo día en el Palacio San Martín, sede de la Cancillería Argentina. Poco antes del encuentro, la presidenta Cristina Fernández pudo hablar con el presidente Correa y le informó sobre la Cumbre convocada de urgencia en apoyo de la democracia ecuatoriana.

Los presidentes de UNASUR acudieron de inmediato al llamado y se fueron incorporando a la reunión conforme llegaban al país y de acuerdo con la distancia que debían recorrer. El presidente Hugo Chávez llegó pasadas las 2:30 de la madrugada y todos juntos pudieron ver por televisión las imágenes del rescate del presidente Correa y su posterior mensaje al pueblo ecuatoriano. La acción de la UNASUR había contribuido eficazmente a la preservación del orden democrático. En la Declaración de Buenos Aires del 1 de octubre de 2010, las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR reafirmaron “su fuerte compromiso con la preservación de la institucionalidad democrática (…) y el irrestricto respeto a los derechos humanos, condiciones esenciales del proceso de integración regional”, condenaron “enérgicamente el intento de golpe de Estado” y afirmaron que sus gobiernos rechazarían “cualquier nuevo desafío a la autoridad institucional”. Los presidentes resolvieron el desplazamiento de los cancilleres a Quito para ratificar el respaldo al presidente Correa y al pueblo de Ecuador. Asimismo, advirtieron sobre medidas concretas –suspensión del tráfico aéreo o de la provisión de servicios– que se adoptarían en caso de nuevos quiebres del orden constitucional, y anticiparon la decisión de elaborar una cláusula democrática que se incorporaría al Tratado de la Unión en la Reunión de Georgetown, en noviembre de 2010. Estas decisiones, así como el cierre de sus fronteras con Ecuador que el mismo 30 de septiembre aplicaron los Gobiernos de Perú y Colombia, sirven para fortalecer la defensa de los principios democráticos. Más aún: transforman los principios en hechos al poner en evidencia que, aunque alcanzaren provisoriamente sus designios, a los golpistas les espera el ostracismo y el aislamiento internacional.

La jornada del 30 de septiembre no caerá en el olvido. La democracia se vio asediada y cualquier vacilación o dilación habría sido inadmisible. Los presidentes de la UNASUR, por encima de sus diferencias ideológicas, dieron una impresionante demostración de unidad que permitió hacer frente con éxito y determinación a las fuerzas golpistas.

Perspectivas
Los párrafos que preceden narran hechos que por su trascendencia y cercanía en el tiempo están vivamente grabados en nuestra memoria. Es necesario recordarlos para oponer la fuerza de la realidad, del bien común y de la paz continental a quienes se atrincheran en lo peor del pasado y mascullan desconfianza frente a los esfuerzos en pos de la unión de los pueblos de la región.

Los desarrollos más recientes nos muestran a la UNASUR dispuesta a seguir dando pasos sin precedentes en el camino de la integración. Esta vez no en respuesta a tensiones originadas en el bloque, sino a la crisis financiera procedente de las potencias desarrolladas, rápidamente percibida como un factor amenazante para la estabilidad económica lograda en Suramérica. En la Cumbre de Presidentes de Lima del 28 de julio de 2011 Colombia propuso, en un franco llamado a la unión, coordinar acciones para repeler la crisis. Poco después el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas se reunió en dos oportunidades (Lima, 5 de agosto, y Buenos Aires, 12 de agosto) para analizar la coyuntura económica de la región y para elaborar un conjunto de medidas que la preserven de los peores efectos de la crisis. Las reuniones de los ministros de Finanzas, en seguimiento a la Cumbre de Lima, comporta el llamado de la política a la economía y sintetiza la transición desde el ámbito supremo de los Jefes de Estado al más técnico de los Consejos Ministeriales, denotando también que el nuevo reto previsiblemente exigirá algo más que el encuentro de las voluntades.

Entre las medidas que comienzan a diseñarse se destaca el fondo latinoamericano de reservas; el uso de monedas locales en el intercambio regional para des-dolarizar; la aceleración del proceso constitutivo del Banco del Sur; y la discusión sobre la banca de desarrollo regional (Banco Interamericano de Desarrollo y Corporación Andina de Fomento). Sobre estas y otras posibles acciones que apuntan a consolidar un “blindaje” anticrisis para la región, se seguirá discutiendo en los próximos meses con el propósito de que se pueda considerar su instrumentación durante las próximas cumbres presidenciales. La Unión de Naciones Suramericanas ha mostrado una capacidad inédita para mantener a raya a las peores lacras sociales que asolaron a nuestros países durante buena parte de su historia. El reconocimiento de los riesgos que entraña la crisis financiera internacional y la decisión de hacerle frente en conjunto son de por sí datos positivos. A pesar de su juventud, la UNASUR ha mostrado una efectividad que robustece su crédito también frente a este severo desafío.

Reseñas y Debates N°69