La construcción de una relación desarrollista

Aldo Ferrer *
Los acuerdos recientes con China complementan el marco regulatorio de la relación bilateral. Los resultados para nuestro país de las crecientes relaciones con esa nación dependen, esencialmente, de nuestras propias decisiones. Argentina tiene y tendrá la China que se merece, en virtud de la eficacia o insuficiencia de sus políticas para impulsar el desarrollo, la cohesión social, mantener los equilibrios macroeconómicos y, en definitiva, fortalecer su soberanía.

China participa de dos esferas de la división internacional del trabajo. En su carácter de potencia industrial comparte una de ellas con las antiguas economías avanzadas del Atlántico Norte, las mismas que, en la década de 1940, Raúl Prebisch definió como el “centro”. El “centro” contemporáneo incluye a Japón desde la posguerra y, ahora, a China y, también, a Corea, Taiwan y otras economías emergentes de Asia. La India se va incorporando a este núcleo fundamental del orden global.

La división del trabajo en el interior del “centro” ampliado es de carácter “intraindustrial” y tiene lugar en cadenas transnacionales de valor, dentro de las cuales todos sus miembros innovan, se transforman y gestionan las nuevas tecnologías. Mantienen un intercambio balanceado, en términos del contenido de tecnología y valor agregado, de lo que exportan e importan. En ese contexto, la especialización o, dicho de otro modo, la complementaridad, ocurre en el nivel de productos dentro de las mismas ramas productivas.

China es, al mismo tiempo, protagonista importante en otra esfera de la división internacional del trabajo, la relación “centro-periferia” entre economías industriales y países menos avanzados. Con las economías subdesarrolladas de Africa y América latina se comporta como proveedora de manufacturas y capitales e importadora de productos primarios. China se ha convertido, asimismo, en un protagonista importante de las finanzas internacionales. Los superávit en sus pagos externos permitieron acumular reservas de dólares y otras monedas, que representan parte principal de las reservas mundiales de divisas. China cuenta hoy con una extraordinaria capacidad de apoyar financieramente su proyección internacional y promover sus intereses globales.

Diferencias

China tiene características propias que la distinguen de las otras economías avanzadas. Siempre, desde el despegue del capitalismo y de la globalización, los Estados nacionales fueron fundamentales en el desarrollo de las economías hoy avanzadas y en la promoción de sus intereses en el resto del mundo. Pero China presenta una integración entre el poder político y las decisiones económicas sin precedentes. En otros términos, la gravitación de los intereses privados es mucho menor en China que en el resto del mundo industrializado. Las decisiones económicas fundamentales las toma el Estado.

Pero el sistema chino no es inmune a la colusión de funcionarios con actores privados surgidos del extraordinario desarrollo del país, problema existente también en otras latitudes. Este problema, en la medida en que exista, no parece comprometer la defensa de los intereses de China frente al resto del mundo. Diferencia importante con nuestra experiencia, en que la corrupción agravió al interés nacional a través de, por ejemplo, la especulación financiera y el remate del patrimonio público. Esta corrupción cipaya es la peor versión de la corrupción.

En las otras economías industriales, el mundo del dinero y el comercio internacional son, esencialmente, negocios privados, gestionados por el mercado y sus principales operadores, cuyo objetivo central es la ganancia. Existe una relativa independencia entre las esferas financiera y comercial. Un ejemplo lo suministra la situación creada por la reestructuración (autónoma de los acreedores y del FMI) de la deuda externa argentina, que generó el rechazo de los mercados financieros internacionales y los evaluadores de riesgo. El problema tiene su expresión más estrepitosa en el conflicto con los fondos buitre y el fallo de la Justicia norteamericana. Sin embargo, se mantuvo la normalidad en el resto de las relaciones económicas con el exterior. El conflicto financiero no contagió los vínculos “reales” con el resto del mundo.

En el caso de China, la totalidad de las relaciones comerciales y financieras está bajo el comando de las políticas del Estado. El objetivo de la ganancia está subordinado al servicio del interés nacional. El gobierno chino tiene un poder negociador mayor al que nunca tuvieron las antiguas potencias industriales. Las esferas comercial y financiera están integradas. Un eventual conflicto con otro país en un área puede afectar la totalidad de la relación económica bilateral.

Otra diferencia radica en el tratamiento de la inversión extranjera en su propio territorio. Las otras economías avanzadas tienen regímenes liberales de admisión. China, en cambio, como Japón en el pasado y la República de Corea en la actualidad, cuenta con el régimen más estricto de acceso, como lo destaca un reciente estudio de la OECD. En ese contexto, China promueve la posición dominante de sus empresas nacionales, públicas y privadas, incluso en los negocios conjuntos con corporaciones transnacionales. Esta política no ha desalentado el ingreso de inversiones privadas directas atraídas por el dinamismo y tamaño de la economía china. Por último, China es un nuevo miembro del “centro” pero no participa de la ideología dominante en el mismo ni pretende imponerla en los países el desarrollo. En los acuerdos de China con estos países no existen “condicionalidades” de la política económica de la contraparte, como sucede, en cambio, a través principalmente del FMI y el Banco Mundial, con los países avanzados del “centro” histórico. Los mismos cuya ideología hegemónica Raúl Prebisch definió como el “pensamiento céntrico”.

Modelo de desarrollo

China registra tasas de inversión del orden del 50 por ciento del PBI, sin precedentes en la historia económica mundial. Son posibles por la elevada tasa de ahorro provocada, por una parte, por la fuerte concentración del ingreso en las ganancias de las empresas públicas y privadas y, por la otra, el ahorro de las familias para compensar la insuficiencia del régimen de protección social. Dado el consecuente bajo nivel del consumo, el aumento de la demanda agregada depende, esencialmente, de la inversión y, en medida variable, del superávit del comercio exterior. Este es el fundamento de las “tasas chinas” de crecimiento.

Existe un convencimiento generalizado de que ese modelo de desarrollo no es sustentable en el largo plazo. En parte, por la intención de los Estados Unidos y la Unión Europea de “reindustrializarse” para enfrentar la competencia de China y otras economías emergentes. Pero, fundamentalmente, porque aumenta, dentro del país, la demanda social y política por el bienestar y equidad distributiva. Al mismo tiempo, China enfrenta un formidable desafío ambiental para evitar el deterioro del ecosistema y generar un desarrollo sustentable.

El actual plan quinquenal pretende que el aumento del consumo interno se convierta en el impulso principal del crecimiento. Se estima que el consumo estaría alcanzando el 50 por ciento de la demanda agregada. Estas tendencias provocan grandes cambios en la distribución del ingreso, la asignación de recursos, la estructura productiva y el comercio exterior. Respecto de esto último, cabe suponer un aumento sostenido y prolongado de las importaciones de alimentos y otros bienes de consumo y sus insumos, con un fuerte impacto en el comercio internacional. Las prioridades de las inversiones de China en países en desarrollo con amplios recursos naturales, como los de Africa y América latina, apuntan a satisfacer su creciente demanda de productos primarios. Esto contribuiría a sostener los elevados precios relativos de tales bienes, particularmente los alimentos.

Argentina

Respecto de China y del resto del mundo, Argentina tiene aún pendiente la resolución de un dilema histórico. Vale decir: ¿qué es la economía argentina? Esencialmente un proveedor de productos primarios (con mayor o menor valor agregado) o, en cambio, una economía industrial integrada y abierta, que deja de ser periférica para ser protagonista del cambio tecnológico e integrarse, por una parte, al “centro”, como protagonista del cambio tecnológico y proveedor de manufacturas complejas y alimentos y commodities de creciente valor agregado y, por la otra, como socio avanzado pero solidario, a América del Sur y las economías menos desarrolladas.

¿Cuál es la situación de la economía argentina en este momento de profundización de las relaciones con China?

El acercamiento de Argentina y China tiene lugar cuando, en nuestro país, ha transcurrido más de una década de una estrategia nacional y popular, que registra logros importantes. Nada menos que la recuperación del Estado nacional y la soberanía. En efecto, la reestructuración de la deuda y el desendeudamiento, la cancelación de la deuda con el FMI, la nacionalización de las AFJP, la recuperación de YPF han sido pasos decisivos para liberar al país de la subordinación a la cual lo habían sometido la especulación financiera y la estrategia neoliberal. La creación del Ministerio de Ciencia e Innovación Productiva y el énfasis en el desarrollo tecnológico constituyen otros pasos fundamentales. En este nuevo contexto fue posible colocar, en el centro de la política económica, la cuestión social y las políticas de equidad. El cambio de rumbo permitió un aumento importante de la producción y el empleo y la recuperación de la actividad industrial.

Sin embargo, tenemos aún pendiente la resolución de problemas fundamentales que incluyen los siguientes: 1) La formación de una economía industrial integrada y abierta, capaz de relacionarse con los países avanzados sobre la base de la complementaridad intraindustrial. 2) La extranjerización excesiva de actividades principales y un protagonismo insuficiente de empresas nacionales, que son, siempre y en todas partes, protagonistas indispensables del desarrollo nacional. 3) La consolidación de sólidos equilibrios macroeconómicos, esencialmente en los pagos internacionales. Padecemos recurrentemente de insuficiencia de divisas, es decir, la restricción externa, la cual contamina las expectativas, promueve la inflación y debilita la capacidad negociadora externa. 4) La fuga de capitales que impide alcanzar una alta tasa de inversión y crecimiento sustentada, fundamentalmente, en el ahorro interno.

Desde las perspectivas de la actual estrategia, cabe esperar que el despliegue de las relaciones con China sea funcional al desarrollo argentino y la resolución de los problemas pendientes. La calidad de nuestras respuestas depende, en gran medida, de la resolución de la restricción externa.

Al respecto, se plantean tres caminos alternativos. A saber:

1) Neoliberal: volver a los mercados financieros, arreglar con los fondos buitre y aumentar la oferta de dólares tomando deuda; 2) Desarrollista: obtener divisas genuinas a través de los superávit de la cuenta corriente del balance de pagos generados por el fortalecimiento de las finanzas públicas, tipo de cambio real competitivo y estable y una política monetaria consistente con la estabilidad de los precios y el financiamiento del desarrollo; 3) De emergencia: dadas la urgencia de desarrollar proyectos de gran envergadura (ferrocarriles, centrales hidroeléctricas y nuclear), la falta de divisas y la dificultad de acceder a los mercados financieros, recurrir a créditos de proveedores para financiar la adquisición de equipos y otros componentes importados.

El primer camino reproduce las condiciones que provocaron la crisis de 1983 y la debacle del 2001. El segundo es el único que conduce a una solución de largo plazo del problema. Incluye el correcto pronunciamiento del Gobierno de tomar sólo deuda para inversiones que resuelvan la restricción externa. Este planteo requiere una sólida política de orden macroeconómico. El tercero es el que se plantea en los acuerdos con China y su participación en el desarrollo ferroviario y otras áreas de la infraestructura y las operaciones de swap entre los bancos centrales.

Surgen, en este contexto, tres cuestiones de la relación con China, que merecen atención preferente.

- Crédito de proveedores: El tipo de financiamiento externo condiciona, en gran medida, el origen de los equipos materiales, empleo y servicios, necesarios. Cuanto mayor es el crédito de proveedores en el financiamiento total del proyecto, menor es la participación local. Recordaré, al respecto, una experiencia personal, cuando debía decidirse, en 1970, la adjudicación del complejo ferrovial de Zárate-Brazo Largo. En la oferta preferida gravitaban los créditos de proveedores y, consecuentemente, una participación mayoritaria de componentes importados. La licitación se anuló y la obra volvió a licitarse, sin créditos de proveedores, con créditos de libre disponibilidad y el aporte del Estado a través de la Dirección Nacional del Vialidad. La obra se ejecutó exitosamente por empresas locales con una participación de componentes nacionales cercana al ciento por ciento (A. Ferrer y M. Rougier. La historia de Zárate-Brazo Largo, Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires, 2010). La estrategia de Zárate-Brazo Largo, se generalizó a toda la inversión pública, a través de la Ley de Compre Nacional Nº 18.875, promulgada en el mismo período.

Cuando invierte, el Estado, por una parte, construye una obra necesaria y, por otra, es demandante de bienes y servicios. La orientación de esa demanda hacia la producción local es, por lo tanto, un instrumento fundamental de la política de desarrollo industrial y tecnológico. Los ejemplos más claros, en esta materia, los proporcionan China, otros países emergentes de Asia e, históricamente, las economías avanzadas del Atlántico Norte y Japón.

Los créditos de proveedores no constituyen, dentro de una estrategia de desarrollo nacional, una fuente aconsejable de recursos. En todo caso, como sostiene la fundamentación de motivos de la ley 18.875, la participación nacional se resuelve en la etapa del proyecto. Es decir, es preciso proyectar y diseñar para lo argentino. Debe respetarse este principio en la formulación de los proyectos que formarán parte del “Plan Integrado” de cinco años previsto en el Acuerdo Marco atendiendo, además, al hecho de que podría haber adjudicaciones directas cuando exista financiamiento concesional (crédito de proveedor) chino. Una vez que está diseñado el proyecto y maximizada la participación posible de la producción local, puede ser conveniente recurrir al crédito de proveedores, como los que ofrece China. La urgencia y la escasez de dólares pueden motivar el empleo de este recurso, como sucede actualmente en el equipamiento del sector ferroviario, que incluye elementos que pueden ser producidos por la industria nacional.

La participación de China en la construcción de la cuarta central nuclear pondrá a prueba el alcance del crédito de proveedores chino. Es en el sector nuclear, bajo el liderazgo intelectual de Jorge Sábato, que la Argentina desplegó las políticas más audaces de compre nacional y desarrollo tecnológico en un sector de frontera. Los componentes locales han sido los principales en la construcción de los tres centrales nucleares existentes. Cabe esperar que la cuarta, con financiamiento chino, conserve, por lo menos, una participación comparable. Pone a prueba, también, la flexibilidad de la política china cuando negocia con un país que ya ha alcanzado un respetable nivel de desarrollo industrial y tecnológico, como la Argentina.

- Swaps: Estas operaciones contribuyen a aumentar las reservas internacionales del Banco Central. Pueden ser oportunas y convenientes en el corto plazo pero no sustituyen a los superávit en la cuenta corriente del balance de pagos, como el instrumento esencial para acumular reservas reales, sin contrapartida de deuda.

- Inversiones privadas directas: Las inversiones chinas para adquirir o constituir empresas en el país plantean el mismo problema que el de esas inversiones de cualquier origen. Es preciso argentinizar la economía nacional, reduciendo el nivel actual de extranjerización de actividades fundamentales y fortalecer la presencia de empresas nacionales, privadas y públicas, como protagonistas esenciales del proceso de desarrollo. La experiencia internacional (incluyendo la de China y economías emergentes de Asia) y la nuestra demuestra que ese tipo de inversiones sólo es útil cuando complementa, no sustituye, a los emprendedores nacionales. La constitución de empresas conjuntas, con participación nacional mayoritaria, es una vía principal de la inversión extranjera en las naciones exitosas. Es preciso evitar el predominio de filiales que subordinan su estrategia a la de sus casas matrices o país de origen.

En la Argentina y América latina, la industria automotriz es emblemática en esta cuestión. La industria está totalmente constituida por filiales. El resultado es el déficit crónico en los pagos internacionales que, en el caso argentino, constituye uno de los componentes principales de la restricción externa. Japón, China y los países emergentes de Asia integraron las cadenas de valor de la industria bajo el comando de empresas nacionales, compiten en el mercado internacional con las firmas norteamericanas y europeas y son superavitarias en sus pagos internacionales.

Una política selectiva de admisión de inversión extranjera directa no debilita su entrada. La acrecienta por la ampliación de las fronteras de la economía nacional y su proyección al orden mundial.

Conclusiones

El análisis de las relaciones con China no puede analizarse desde una perspectiva de corto plazo y, mucho menos, en el contexto de una confrontación electoral. Se trata, nada menos, que de los vínculos con un país que será la primera potencia económica mundial en el transcurso del siglo XXI y cuyas características nos confrontan con oportunidades y desafíos sin precedentes.

Es preciso un juicio crítico sereno consistente con la visión que tenemos de nuestro lugar en el mundo y la globalización. No son creíbles las críticas “nacionalistas” a los acuerdos con China surgidas de las mismas fuentes que, en el pasado, cultivaron la “relación especial” con Gran Bretaña, los “vínculos carnales” con los Estados Unidos, el neoliberalismo y la racionalidad esencial de los mercados. La relación con China debe observarse desde la perspectiva de nuestras relaciones con todos los integrantes del orden mundial, que es global y multipolar.

Debe atenderse a las asimetrías existentes entre Argentina y China. Una es la diferencia de tamaño y el peso relativo para cada país de la relación bilateral. Por ejemplo, en el comercio exterior. China representa para la Argentina alrededor el 20 por ciento del suyo, y la recíproca es inferior al 1 por ciento. El tamaño influye en el peso de cada país en la macroeconomía del otro. Pero no determina la división del trabajo y la relación financiera entre ambos. En este terreno, lo que cuenta es la capacidad de gestionar el conocimiento, la estructura productiva y la fortaleza de los equilibrios macroeconómicos. En ambos planos, comercio e inversiones, una economía industrial avanzada con capacidad de innovar puede mantener una relación simétrica con otra de mayor tamaño. Es lo que sucede en las relaciones de China con Corea y las otras economías emergentes de Asia.

¿Cómo negocian ambos países? A partir de instituciones y “estilos” muy distintos. China a partir de una posición unificada, de los intereses de las empresas y el Estado, respaldando una estrategia común en todos los terrenos de la relación bilateral. La Argentina, en cambio, negocia con una dispersión o insuficiente coordinación entre el Estado y las empresas. Como sostiene el ex consejero económico de nuestra embajada en Beijing, José Bekinschtein, es indispensable la coordinación de las esferas pública y privada, respaldando una estrategia concertada en las negociaciones bilaterales y la penetración en el mercado chino. Por ejemplo, si China hace un buen negocio vendiéndonos material ferroviario, ¿cuál es la contraprestación en términos de acceso de empresas argentinas al mercado chino?

Por otra parte, en toda negociación siempre conviene recordar el consejo del presidente Kennedy: “Nunca hay que negociar con miedo ni tener miedo de negociar”. Esto implica que nunca hay que suponer que un acuerdo es una cuestión de sobrevivencia porque, en ese caso, no hay nada que negociar, simplemente aceptar la decisión de la contraparte. Un ejemplo reciente de esta situación es el conflicto con los fondos buitre. Argentina busca el acuerdo sin ceder en su interés fundamental y asume la posibilidad de la falta del mismo, sin que se venga el mundo abajo.

Los trabajadores y sus organizaciones deben ser parte principal en el diseño y ejecución de una estrategia argentina para construir, con China, una relación desarrollista. Los trabajadores no pueden quedar al margen de una negociación que tiene y tendrá una importancia creciente en el desarrollo argentino y el empleo. La articulación de intereses entre organizaciones empresarias y sindicales, como la promovida por Adimra y la UOM para concertar posiciones sobre la economía argentina, sería una contribución fundamental al fortalecimiento de nuestra posición negociadora con China.

En este caso, nos enfrentamos con el mismo desafío histórico: defender el interés nacional. Podremos lograrlo si consolidamos la densidad nacional y, sobre estas bases, ejecutamos políticas audaces y realistas de desarrollo, con pleno ejercicio de la soberanía, integración del territorio e inclusión social. Tendremos la China que nos merecemos en virtud de nuestra capacidad de fortalecer nuestra densidad nacional y, consecuentemente, la soberanía. Se acabó el tiempo de las relaciones especiales: con Gran Bretaña, los Estados Unidos o China.

Como hemos visto, China se vincula con las antiguas economías industriales del Atlántico Norte, Japón, las naciones emergentes de Asia, América latina, Africa y el resto del mundo. Las relaciones con cada espacio las establece en virtud del nivel de desarrollo y la fortaleza de la densidad nacional de la contraparte. Depende de nosotros dentro de qué esfera de la división internacional del trabajo nos vinculamos con China.

El sector privado argentino, con todo el respaldo necesario de las políticas públicas, tiene una responsabilidad principal en el estilo de las relaciones que establecemos con China, que no sólo importa productos primarios e invierte en la exploración de recursos naturales de países de la periferia. Es, asimismo, un gran importador de manufacturas y servicios diversos, de alto valor agregado y tecnología, en muchos de los cuales el país tiene mucho que vender a China. Baste recortar las actividades del Invap y los avances en la frontera de la tecnológica de la agricultura argentina. Hay posibilidades inmensas en el gigantesco mercado chino y posibilidades de joint ventures con empresas chinas para acceder al mismo con alimentos elaborados, manufacturas y servicios complejos. Respecto del régimen para las inversiones directas, provenientes de China y de cualquier otro origen, deberíamos tomar en cuenta la experiencia de China, Corea y Japón en la materia.

Por último, la presencia china se ha generalizado en América latina. Para consolidar la integración del Mercosur y el espacio sudamericano es conveniente que concertemos nuestras políticas respecto del gran país asiático, depositario de una cultura milenaria y admirable que, después de un letargo de cinco siglos, vuelve a ocupar el lugar que le corresponde en el mundo

* Profesor emérito de la UBA.

Suplemento CASH página/12 - 22 de marzo de 2015