Dimensión política de la deuda externa

Eric Calcagno - Alfredo Eric Calcagno
Hay confusión acerca de la magnitud económica y el significado político de la deuda argentina. Por eso nos parece útil recordar en qué consiste ahora, como se enfrentó el problema y qué está en juego. Hay quienes suponen que la deuda actual tiene una continuidad que se inicia en el proceso militar de 1976 a 1983; y que después, por sucesivas refinanciaciones se llegó a la deuda actual. Sería una sola deuda con actualizaciones. A nuestro juicio, no es así: son cientos de deudas con miles de acreedores, que se fueron pagando y renegociando a través del tiempo, y que no pueden incluirse en una misma bolsa. Son absolutamente disímiles.

Además se confunde a la deuda pública externa (que es con residentes en el exterior y organismos internacionales), con la deuda pública total, que además incluye la deuda con agentes privados residentes en el país y con agencias del sector público argentino.

*Para entender lo ocurrido es bueno considerar las etapas que se sintetizan en el, gráfico 1. Se advierten algunos rasgos fundamentales.

En 1976 la deuda pública nacional era de 10.400 millones de dólares y en 1983 llegó a los 41.100 millones. El grueso de ese aumento consistió en créditos externos que sirvieron para financiar la evasión de capitales (44%), pagar intereses (33%), y realizar importaciones no registradas (compra de armas) 22%, (datos del Banco Mundial). Fue una deuda caracterizada en la sentencia del juez Jorge Luis Ballestero (julio de 2000), que comprobó 477 ilegalidades; pero declaró la prescripción de la acción penal. Sin embargo, ahora puede replantearse el caso desde la política, porque la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Corte Interamericana de Derechos Humanos resolvieron que las causas por crímenes de lesa humanidad no están sometidas ni a la cosa juzgada ni a la prescripción.

Durante la presidencia del Dr. Alfonsín (1983-1989) la deuda pública creció más lentamente, porque al gobierno le prestaban sobre todo para que se pudiera seguir pagando la deuda (vencimientos e intereses). A fines de 1989 la deuda pública había crecido a 64.000 millones de dólares.

Entre 1990 y 2001, subió otros 80.000 millones y llegó a 144.000 millones de dólares. Es lo que le costó al Estado el funcionamiento de la convertibilidad.

Entre 2001 y 2004, la deuda pública se elevó de 144.000 millones a 191.000 millones. Esos 47.000 millones son lo que costó el derrumbe de la convertibilidad (en especial los bonos Boden para compensar a los bancos por la pesificación asimétrica) más la acumulación de intereses sobre la deuda en default.

Durante la presidencia del Dr. Néstor Kirchner, con la reestructuración de la deuda, bajó de 191.000 millones a 129.000 millones en 2005 y 144.700 millones en 2007. Gracias a que, además, el PIB de la Argentina empezó a crecer aceleradamente, en sólo cinco años (entre fines de 2002 y de 2007) la deuda pública cayó de 150% a 56% del PIB.

Default. El 23 de diciembre de 2001 se derrumbó la convertibilidad y fue imposible pagar los vencimientos de la deuda. Se declaró el default sobre gran parte de la deuda pública externa (algo menos de 80 mil millones de dólares de títulos públicos más la deuda con el Club de París). Se siguió pagando el préstamo garantizado (con acreedores locales) y la deuda con organismos financieros internacionales, y también se sirvió puntualmente la nueva deuda emitida para cubrir los costos de la salida de la convertibilidad.

Durante el gobierno Duhalde (2002-2003), el Estado emitió bonos para salir de la situación insostenible causada por el gobierno De la Rúa-Cavallo: restituir los descuentos del 13% sobre los salarios de empleados públicos y jubilaciones; devolver depósitos; compensar por la “pesificación asimétrica”, rescatar monedas provinciales.

La reestructuración de 2005: cambio de montos y estructura de la deuda. Después vino el primer cambio de fondo, que fue la reestructuración de la deuda pública en 2005 (véase el cuadro 1). El rasgo principal es la quita de 65.600 millones de dólares en títulos públicos, además de un importante alargamiento de los plazos, cuando 76,2% de la deuda en default fue presentada al canje. Esa operación se completó con la reestructuración de 2010, que llevó el monto reestructurado a un total de 92,4%. Allí se ve el planteo efectuado desde 2003, donde la deuda externa es un problema de política interna. Que se resuelve tomando en cuenta los factores reales de poder, no para rendirse, sino para transformarlos desde el ejercicio del poder (luego viene la instrumentación técnica). Así, la reestructuración es lo que permite la recuperación democrática de la política.

La situación actual. Veamos ahora cuál es el monto y composición de la actual deuda pública nacional bruta, indicando los acreedores. El 31-12-2013 era de 202.000 millones de dólares (véase el cuadro 2). No está incluida aquí la deuda no presentada a la reestructuración, que al 31 de diciembre de 2013 sumaba 11.800 millones de dólares, de los cuales 6.660 son capital y 5.160 son intereses atrasados.
La principal novedad es que de ella, el 70% corresponde a deuda interna, y de ella la gran mayoría (60% de la deuda total) es deuda con las agencias del sector público nacional. Es una deuda que naturalmente debe ser servida, tanto sus intereses como sus vencimientos de capital. Pero si bien significa un costo para el Tesoro nacional, es un ingreso para otras reparticiones del sector público, por lo que tiene un efecto neutro si se toma el conjunto del sector público nacional, ya que, en última instancia, existe identidad entre acreedor y deudor. Es una situación muy distinta a la que existiría con una deuda con el sector privado o con acreedores extranjeros, ya que entonces pagarla significaría un costo para el sector público consolidado y el Tesoro no tendría garantizada la renovación de los vencimientos en caso de necesidad.

Los mayores acreedores que son agencias del sector público nacional, son el Banco Central, el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de Anses y el Banco de la Nación. Sumados a otros organismos nacionales, totalizan el 59,8% del total de la deuda pública nacional.

Los principales acreedores entre los organismos multilaterales son el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento. Existen además deudas bilaterales con agencias de gobiernos extranjeros. El total de la deuda con organismos multilaterales y bilaterales es el 12,9% de la deuda pública nacional.

La deuda con el sector privado consiste en títulos públicos (en su mayoría en manos del sector privado; también los poseen algunas Provincias). Suman el 27,4% de la deuda pública nacional.

Deuda pública nacional neta. Hasta aquí nos referimos a la deuda pública total (deuda bruta). Si se excluyen a las agencias del sector público nacional se tiene la deuda pública nacional neta, que incluye a acreedores del sector privado, a organismos financieros multilaterales y agencias de gobiernos extranjeros. A fines de 2013 sumaban US$ 81.556 millones de dólares, que equivalen al 15,9% del PIB.
Una parte de la deuda neta, equivalente al 11,6% del PIB (59.500 millones de dólares), es deuda pública externa. Es decir, deuda con residentes en el exterior, ya sea con el sector privado (6,5% del PIB, aproximadamente 33.300 millones de dólares), con organismos multilaterales o agencias de gobiernos extranjeros.
El gráfico 2 muestra el abrupto descenso de la proporción de endeudamiento externo, que en 2004 era del 62% del PIB.

Disolver la deuda. ¿Qué estrategia adoptar frente a la deuda? Ludwig Wittgenstein sostenía que las cuestiones más difíciles pueden ser disueltas, como forma superior de la resolución. Significa atacar el problema mismo y cuestionar su existencia, antes que aceptar una salida predeterminada (y los condicionamientos políticos habituales y gravosos).

Con respecto al endeudamiento externo, la política emprendida a partir de 2003 es la correcta: primero, el gobierno recuperó la soberanía financiera mediante el desligamiento del FMI; segundo, reestructuró la deuda externa (2005-2010); y tercero, aplicó una política de desendeudamiento.

Los resultados obtenidos ya son muy importantes con respecto a la naturaleza de los acreedores y al monto de la deuda externa, porque dentro de la deuda pública total (deuda bruta), cambió la estructura de los acreedores: el 60% son agencias del gobierno. Además, disminuyó de modo sustancial el peso de la deuda pública externa: en 2004 era el 62% del PIB y en 2013 era del 11,6%. Esto es importante no solamente porque la carga de la deuda sobre el gasto público disminuyó radicalmente (fue de solamente 1,3% del PIB en 2013, gran parte del cual quedó dentro del propio sector público), sino también porque hizo posible recuperar la soberanía económica y el poder de decisión sobre nuestras propias políticas que había sido abandonado a las manos del FMI y otros acreedores. Ahora, frente al ataque de los fondos buitre internacionales y los caranchos locales, debemos defender por todos los medios las reestructuraciones de la deuda de 2005 y 2010. En términos políticos significa continuar con el Proyecto Nacional, la reconstrucción del Estado de Bienestar y el ejercicio de una democracia plena donde prime la voluntad popular. De lo contrario, la deuda externa volverá a ser un condicionante económico, ese instrumento que siempre utilizó la oligarquía local para imponer su voluntad por sobre sufragios y esperanzas.

Miradas al Sur - 29 de noviembre de 2014