Cinco desafíos de los sistemas de pensiones en América Latina

Sergio Carpenter


Quisiera agradecer al Grupo de Trabajo CLACSO Salud Internacional y Soberanía Sanitaria la posibilidad de estar aquí en esta mesa, acompañado por notables figuras del pensamiento social latinoamericano.

La seguridad social es un mundo complejo. El momento que vivimos es de una crisis que pone a prueba las redes de protección social y saca a flote y potencia la problemática de nuestras sociedades. Una crisis que desafía a los Estados Nacionales a encontrar una respuesta ante la caída estrepitosa y generalizada de la producción material, del volumen del empleo y de la expansión de la pobreza. Para algunos analistas y actores sociales, resulta necesario un “reseteo” de la Seguridad Social, una nueva conformación institucional que dé una nueva respuesta a la situación que la pandemia está dejando y que dejará.

En este artículo quisiera abordar cinco desafíos referidos a los sistemas de pensiones en América Latina, cuyos programas quizá son lo de mayor envergadura en los presupuestos nacionales.

Un punto cero, un punto de partida es recordar la naturaleza de la Seguridad Social. Se trata de una construcción relativamente moderna; nació como una respuesta a la situación de indefensión a los riesgos sociales a la que eran sometidos vastos sectores de la población. Esa vulnerabilidad se daba por la vigencia de un sistema capitalista que construyó protecciones en torno a la propiedad. El estado de derecho, el estado liberal, protegía “la vida, la libertad y la propiedad”; una trilogía que no daba cobertura a los ingentes riesgos sociales propiciados por una industrialización que exacerbó la vocación concentradora y centralizadora del capital, potenciando las desigualdades. Así, la salud, la vejez empobrecida, la invalidez, la viudez o la orfandad se tornaban en verdaderas calamidades para ese colectivo, el “más numeroso y útil de la sociedad”, calamidades que, a su vez, se potenciaban al calor de las recurrentes y cada vez más profundas crisis económicas.

Así, el mundo central construyó esa propiedad social cuyos beneficiarios eran justamente, los no propietarios, aquellos que quedaban en el desamparo afrontando individualmente la fragilidad del sistema económico [Castel, 2001]. Y lo hizo construyendo protecciones fuertes en torno al trabajo, que tenía un carácter económico virtuoso: en palabras de Beveridge, con un sistema tributario progresivo, como la propensión a consumir de los ahorradores es menor que la de los beneficiarios de la Seguridad Social, se potencia el crecimiento económico al volcar al mercado consumidor recursos que podían dormir el sueño del atesoramiento. Ese modelo de Estado Social se propagó al calor de las políticas keynesianas y así también América Latina construyó, sistemas de seguridad social autóctonos, diferenciados por la propia estructura económico social, por su historia, y por la impronta política de quienes condujeron los destinos de nuestros países.

Un primer desafío refiere a la cuestión del derrotero de la producción o el carácter central que tiene la producción en la provisión material de la jubilación. Y en esto hacemos hincapié en algo que nos parece no termina de cuajar en la conciencia social. Y es que la evolución macroeconómica y los sistemas de pensiones se encuentran profundamente imbricados, en una relación de ida y vuelta. La macroeconomía impacta en el sistema de pensiones y la institucionalidad de los sistemas previsionales impactan en la evolución económica. Entonces, es muy importante la sinergia entre ambos, cuestión que -como se mencionó- captó muy bien Beveridge en los años cuarenta del siglo pasado.

América Latina es heterogénea, pero tiene rasgos comunes en lo económico. Se trata de economías que padecen la llamada “heterogeneidad estructural”, para usar un término de Raúl Prebisch, y que consiste en la existencia de “disparidades de productividad que persisten en el tiempo”, disparidades que son -a su vez- una consecuencia de la penetración desigual del progreso técnico entre los sectores económicos. La heterogeneidad estructural ha generado mercados laborales segmentados que a grandes rasgos significa que existe un sector formal moderno con productividades en torno a las internacionales y otro sector de subsistencia, intensivo de mano obra y con amplio rezago tecnológico. Segmentados implica la rigidez para traspasar aprendizajes desde el sector moderno al resto de la economía que redunden en mejoras en las productividades hacia el sector mercado internista o al sector de subsistencia. Así se forjan las economías primarizadas, que logran competitividad fundamentalmente en la mercantilización de los recursos naturales y que no traspasan el umbral de la producción industrial como actividad predominante. Entonces, el primer desafío es la necesidad del cambio de la matriz productiva, un cambio estructural que posibilite la ampliación del valor agregado industrial, del empleo industrial y de la formalidad. Que amplíe la avenida de la sostenibilidad de los sistemas de pensiones, un concepto del que se habla cada vez más. Ni más ni menos, un cambio en el modelo de desarrollo.

Derivado de esa misma situación estructural, un segundo desafío surge precisamente en la cuestión de la formalidad en los mercados laborales. Resulta que el derecho a la jubilación se construyó, como dije, en torno al trabajo y resulta que en América Latina hay cerca de un 54% de informalidad laboral [Arenas, 2020]. Entonces hay un problema al construir protecciones en base al trabajo formal. El economista Lewis ya en los años 50 decía, América Latina, un continente que parecía tener oferta ilimitada de mano de obra, fenómeno asociado a la flaqueza del desarrollo de la inversión productiva. A ese panorama del mercado laboral hay que sumarle que la sociedad va tomando conciencia de la invisibilización de los trabajos domésticos y del cuidado, una invisibilización que abarca fundamentalmente a las mujeres y que resulta un sostén estructural de la producción material. Trabajos no remunerados que no están en la contabilidad del Producto Bruto Interno pero que lo posibilitan, que lo sostienen. Trabajos que no dan lugar a derechos pensionales. Y vinculado con ello, la cuestión de las diferencias de género en los mercados laborales, menor ingreso a igual trabajo para las mujeres, menor densidad de cotización, mayor informalidad; diferencias tan pronunciadas pero que se visibilizan cada vez más. Otro aspecto que se suma a esa complejidad refiere a la aparición de otras formas de contratos laborales, asociados a los trabajos de plataformas tecnológicas, un desarrollo, un impacto que en los países europeos augura la formación de una nueva clase social: el llamado precariado [Standing, 2013]. En definitiva, un cúmulo de situaciones que hacen compleja la cobertura en base al trabajo formal.

Entonces, nuestro segundo desafío que surge de allí es el de la inclusión. Cómo integrar al sistema a aquellos y aquellas que quedan excluidos de la cobertura. La cobertura activa, es menor al 50%, la cobertura pasiva es del 78%. Algunos gobiernos tienen experiencias, construyen -por ejemplo- pisos mínimos de acceso. Las políticas públicas han ampliado los programas de pensiones no contributivas. En este sentido, se puede decir que las dos primeras décadas del siglo XXI se produjo un aumento de la cobertura pasiva, de la mano de las pensiones no contributivas. Entre los años 2000 y 2015, la participación de la cobertura no contributiva creció del 6,6% al 22% del total de la cobertura [Arenas, 2019]. La tendencia que puede ir poco a poco en el sentido del enfoque de derechos y del concepto de Ciudadanía Social, que Thomas Humprey Marshall expuso tan magistralmente en 1949. En esa visión, los derechos sociales se basan en “el estatus de ciudadanía y no en la pertenencia a una clase social, en un estatus laboral o en necesidades sociales comprobables”. Ello enfatiza el carácter social de la ciudadanía; con derechos basados en la propia pertenencia a una comunidad, que -a su vez- comparte derechos y obligaciones, que comparte un mismo patrimonio cultural [Marshall, 1949].

Pero además de esa cobertura, que si queremos ponerle un apellido es la cobertura horizontal, tenemos otra, la cobertura vertical, que refiere a la densidad monetaria de la jubilación, que da cuenta de la suficiencia de las prestaciones. En este sentido, creemos que organismos internacionales como la OIT y la CEPAL aciertan al considerar la dimensión cobertura en su doble acepción, vertical y horizontal, como intrínseca a la cuestión de la sostenibilidad de los sistemas de pensiones. La suficiencia esta puesta también en jaque en varios países latinoamericanos. De eso habla la notable movilización social que desde octubre del año pasado llena las calles de Chile, cuya consigna “No + AFP” ha estado en el podio de las reinvindicaciones de esas luchas populares y que sintetiza crudamente la insostenibilidad social de un sistema que condena a la pobreza a la mayoría de los y las jubiladas del sistema de pensiones chileno.

Un tercer desafío surge del segundo -la cobertura- y se relaciona al primero -el modelo de desarrollo-. Para expandir la cobertura se necesita expandir también los recursos. En América Latina, la carga tributaria es un tercio menor que la de la OCDE. La tasa de la contribución promedio a la seguridad social es un 46% de la de OCDE. Un sistema latinoamericano caracterizado por “la baja carga tributaria, la regresividad de las estructuras tributarias, el escaso impacto distributivo y la dependencia respecto de los impuestos indirectos (especialmente de aquellos ligados al consumo)” [Arenas, 2017:57], abre espacios para la posibilidad de una reforma tributaria. Hablar de cobertura y suficiencia es necesariamente también hablar de los recursos.

Otro aspecto de importancia en el concierto previsional latinoamericano refiere a la expansión de los sistemas de contribución definida, que tomaron la forma de capitalización de cuentas individuales administradas por gestoras privadas, las Administradoras de Fondos de Pensiones. En este sentido, quisiera destacar algunos aspectos involucrados en dichas reformas. Uno es que este viraje hacia la acumulación de Fondos de Pensiones fue una novedad en América Latina, tanto así que la OIT lo sintetizó agudamente: fue un experimento y enfatizamos el concepto, un experimento que alcanzó a 30 países en el mundo, 14 de ellos de nuestra América Latina. Todos países de la periferia de la economía mundial, ningún país desarrollado [OIT, 2018]. Una cuestión notable que no se puede perder de vista. De esos 30 países, 18 han revertido parcial o totalmente dichas reformas. ¿Y por qué? Porque han dejado una estela de promesas incumplidas: un empeoramiento de la cobertura contributiva y una insuficiencia del monto de la jubilación que otorgan. A eso se le suma los desequilibrios en las cuentas fiscales derivados del llamado costo de transición además de los altísimos costos que se cobra la industria financiera por esta “unidad de negocio corporativo”. Y para colmo de males uno adicional: el castigo a la mujer que termina percibiendo menores montos pues su esperanza de vida es mayor a la de los hombres. En definitiva, una experiencia que individualizó los riesgos sociales y al hacerlo deterioró el bienestar.

Una segunda característica, surge del análisis de la génesis de estas reformas estructurales y refiere a quién las promovió: los organismos internacionales de crédito como el Banco Mundial y el FMI; organismos centrales de la industria financiera internacional. Y eso conecta con una realidad muy palpable en los países que promovieron dicho tipo de reforma: la potencia de esa industria en el concierto económico local y regional salió fortalecida. Esta industria creó una nueva unidad de negocios en su estructura corporativa: los sistemas de pensiones obligatorios. Y con ello potenció su capacidad en la administración y creación de activos financieros, ahora captando recursos que le eran ariscos: los recursos surgidos de la cotización obligatoria de los trabajadores y trabajadoras. Administrando dichos recursos se consolida una industria financiera que no para de ganar terreno en la hegemonía económica, en la conducción del proceso económico que transita nuestro mundo.

Ese cambio estructural transformó profundamente variados aspectos de la vida económico social pero también cuestiones en el ámbito del poder ideológico, una de las tres dimensiones del poder. Y en esa dimensión la reforma estructural pro-capitalización promovió casi obsesivamente la idea de que es lo individual lo que protege, cuando justamente la construcción de la Seguridad Social nació bajo el precepto de que es lo colectivo lo que brinda protección. Un desafío titánico para Chile, Perú, Colombia, México y República Dominicana, entre otros, que deberán desechar un sistema que nos parece promueve abiertamente la inseguridad social.

Un quinto desafío refiere al proceso de envejecimiento en el que se hayan incurso nuestros países. En América Latina, hoy hay 57 millones de personas de 65 o más años. La proyección es que para 2040, en 20 años más, sea de 111 millones, es decir, casi se duplicará [Arenas, 2020]. Esto objetivamente pone en fuerte tensión el derrotero fiscal, el financiamiento necesario para dar cobertura previsional. Sin embargo, la experiencia de estos últimos 30 años ha dejado aprendizajes, uno es no caer en esa suerte de determinismo demográfico cuyo corolario inmediato consistió en la preocupación por la disminución del gasto y que se esgrimió como argumento central de la privatización y mercantilización de la previsión social [Blackburn, 2010]. La sostenibilidad, como se dijo, es un concepto abarcativo de la situación financiera y de la cobertura horizontal y vertical, pero también del derrotero de la producción y de cómo se distribuyen los frutos de esa producción. Esa condición implica necesariamente la posibilidad de la política, la apertura al pacto social. Esa último ha sido determinante en la construcción del bienestar, es decir, de la capacidad para enfrentar riesgos sociales. Hace 100 años, en la Argentina, por ejemplo, las jubilaciones y pensiones significaban -en términos del PIB- una treintava parte del gasto de hoy. ¿Qué ocurrió? Pues, la productividad aumentó y hubo un pacto social para su redistribución.

Una última situación que nos parece importante recalcar refiere al carácter contingente del gasto fiscal. Con esto queremos decir, el gasto en pensiones es contingente con el gasto en los niños o el gasto en los trabajadores activos. En países como la argentina, se ha priorizado la cobertura de los adultos mayores y en cierta medida la de los niños. Con la pandemia afloró la cuestión de la cobertura ante el riesgo social del universo de trabajadores y trabajadoras informales.

Ese carácter contingente no sólo refiere a esa suerte de competencia entre los programas sociales sino también, y de manera principalísima, a la puja distributiva que termina construyendo un escenario de conflicto, una especie de confrontación de derechos. Los derechos sociales entran en pugna con otros factores que impulsan la desigualdad. Pero son conflictos que tienen una arena bien definida para su resolución, nada más ni nada menos que la democracia. Democracia que también tiene su desarrollo, sus tensiones y su vida propia. América Latina vive tensiones democráticas, algunos acontecimientos recientes abonan la idea de una crisis en ella. Pero eso ya es materia de otro seminario y seguramente también de otro expositor. Muchas gracias.

- Sergio Carpenter, Economista del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE). Co-coordinador del Grupo de Trabajo CLACSO Seguridad Social y Sistemas de Pensiones.

Referencias

Arenas de Mesa, Alberto [2016]. “Sostenibilidad fiscal y reformas tributarias en América Latina”. CEPAL.

Arenas de Mesa, Alberto [2019]. “Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desafíos para la sostenibilidad en América Latina”. CEPAL.

Arenas de Mesa, Alberto [2020]. “Los sistemas de pensiones en América Latina. Institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera en tiempos del COVID-19”. CEPAL.

Blackburn, Robin [2010]. “El futuro del sistema de pensiones. Crisis financiera y Estado de Bienestar”. Akal. Madrid.

Castel, Robert [2001] “La inseguridad social”. Manantial. Buenos Aires.

OIT [2018]. “Reversing Pension Privatizations: Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America”. ILO. Geneva.

Standing, Guy [2013]. “El Precariado. Una nueva clase social”. Pasado y Presente. Barcelona.

> DESCARGAR DOCUMENTO COMPLETO

 

Seguridad social latinoamericana N° 4 - diciembre de 2020

Noticias relacionadas

Sergio Carpenter* (Especial para sitio IADE-RE) | Como parafraseando la idea filosófica del eterno...
Sergio Carpenter. Hay una relación muy fuerte entre la evolución macroeconómica y el sistema previsional. Por...

Compartir en