El lugar de las provincias en el tablero político

Horacio Cao * (Especial para sitio IADE-RE) | Un abordaje sobre la relación entre gobierno nacional y jefaturas provinciales. Los gobernadores, dice el autor, son "el centro de la construcción territorial". Pragmatismo, posicionamiento político, eficacia estatal y discurso.

La conducta de los gobernadores -en particular, los electos por el Frente para la Victoria- y el lugar de las provincias en el tablero político nacional se presenta como azaroso, con posiciones equívocas y expresiones contradictorias.

Para tratar de hacer inteligible la situación, puede resultar útil pasar revista a algunos elementos que se han mantenido relativamente estables desde el retorno constitucional de 1983 y, desde allí, analizar lo que está pasando.

La perspectiva de los gobernadores

Cuando les toca ser opositores, los gobernadores parecen seguir un manual que indica, en su primer capítulo, no enfrentar al presidente mientras éste conserve poder e imagen.

Esto se explica por el lugar simbólico y fáctico del primer mandatario y por la imbricación estructural entre la gestión provincial y la presencia nacional, que resulta crítica en la esfera del financiamiento. Es el Gobierno nacional el que lidera y fondea vitales programas que llegan al territorio y, principalmente, el que tiene la llave para que provincias —e, indirectamente, muchos municipios— puedan pagar salarios a pesar de sus desequilibrios financieros. Para ello habilita el endeudamiento y despliega recurrentes adelantos a cuenta de coparticipación.[1]

¿En qué piensa un gobernador cuando negocia? Su prioridad es clara: el territorio. Por supuesto que algunos de ellos tienen aspiraciones nacionales y una perspectiva ideológica marcada, pero la subordinan a la necesidad de no debilitar su posición en las respectivas provincias y municipios, en donde está su primera responsabilidad y los ciudadanos a los que debe rendir cuentas. Para ello requieren de recursos financieros, bienes-programa, acciones nacionales hechas bajo su auspicio en el territorio.

En general, acomodar la imagen al ciclo presidencial resulta una estrategia exitosa y los gobernadores que lo hacen son premiados por el electorado.

El manual teórico explica que la clave está en lo que se construye con la ayuda oficial. Un tal Néstor Kirchner, que asumió en 1991 como gobernador de Santa Cruz en condiciones desesperantes, fue presentado como “seguidor” del, en ese entonces, ministro Domingo Cavallo.[2] A lo largo de su primer mandato, Kirchner construyó una autonomía tal que, más tarde, le permitió ser el único mandatario provincial en negarse a firmar el Pacto Fiscal II y rechazar los programas de ajuste del Banco Mundial.

En la política territorial no tiene sentido hacer el papel de apóstol y los que asumen ese rol sin espalda financiera para bancarlo terminan de la peor manera. Se recuerda el caso del gobernador de San Juan elegido en 1999, Alfredo Avelín, quien enfrentó las políticas fiscales de la Alianza y luego, en la estela de la crisis de 2001, al gobierno de Eduardo Duhalde. Sus apariciones públicas fueron una sucesión de flashes patéticos más que un raid heroico: hacía meses que no se pagaban los sueldos y Avelín no podía mostrarse en público en su provincia. Finalmente, como resultado de las movilizaciones de la Mesa Intersindical liderada por ATE, fue depuesto.

¿Qué significa en concreto darle apoyo al presidente? Fundamentalmente, no contrariar la agenda presidencial en los medios de comunicación, contribuir a la gobernabilidad cotidiana mediante votos de los representantes provinciales en el Congreso Nacional y dar apoyo a las políticas públicas nacionales en el territorio y en los lugares en dónde se definen sus contenidos (por ejemplo, los diferentes consejos federales).

Esto es vital para el Gobierno nacional, ya que el escenario territorial le es muy desfavorable, más allá de que hasta ahora haya logrado sortear los desafíos que se le plantearon.

El problema es que se trata, fiscalmente hablando, de una estrategia cara -pues implica creciente transferencias a las provincias- y la economía no está pasando un momento rozagante, por decirlo de manera elegante. Por eso, los sectores más neoliberales del gobierno la rechazan y proponen avanzar sobre el gasto provincial, vital para llevar adelante políticas de corte ortodoxo urgidas por voces del establishment.

Ahora, aun si prevaleciera el sector que propone acercarse a los jefes territoriales del peronismo -y se encontraran recursos financieros como para hacerla viable- construir una fórmula para superar las contradicciones no es fácil. Por ejemplo, la gobernadora María Eugenia Vidal reclama un incremento de la coparticipación que ninguna provincia parece dispuesta a aceptar.

El poder de los gobernadores

Lo dicho hasta aquí no implica sostener que los gobernadores son débiles. Por el contrario, gestionan dos tercios del empleo público total, son claves en la arena electoral y, en la mayoría de los casos, alinean detrás de sí a buena parte de los intendentes y legisladores. Son, asimismo, el centro de la construcción territorial.

Muchos de ellos han sabido desarrollar estructuras con el volumen y la densidad política necesarias —y los recursos financieros, simbólicos y organizacionales— para constituirse en el polo aglutinador que, en la coyuntura indicada, podrían ser capaces de organizar una fuerza para enfrentar al poder nacional. Así ocurrió desde 1983 en adelante: si no había continuidad del oficialismo, ganaba un gobernador, superando a otro candidato con el mismo atributo.[3]

Aunque la fortaleza financiera de las provincias es una de las claves del poder de los gobernadores, no es la única. Construir la trama territorial es una tarea continua que implica manejar redes capilares hacia las organizaciones sociales, la prensa local, las burguesías regionales, la legislatura, la Iglesia, etcétera. Acertar en estas decisiones es medular, porque ellas son las que crean un clima de tranquilidad o intranquilidad interna. Implica un bordado muy fino, en donde se definen las relaciones del aparato político con los actores relevantes de cada provincia.

De eso trata, justamente, el segundo capítulo del manual de sobrevivencia de los gobernadores: las provincias podrán firmar cualquier papel que les pongan enfrente y leer en la prensa el comunicado que el Gobierno nacional espera, pero no pueden permitirse llevar adelante políticas que afecten su poder sobre el territorio.

Por otro lado, al tiempo que se acercan al presidente, los gobernadores opositores saben que tienen que mantener un perfil propio, porque los electores suelen preferir los originales a las copias. En suma, un gobernador no puede descuidar la relación con la Nación pero menos aún puede descuidar su construcción territorial. Queda claro lo difícil de lograr un equilibrio entre pragmatismo, posicionamiento político, eficacia estatal y discurso político.

El delicado equilibrio

Todo esto explica lo que no se les puede exigir a las provincias: es claro que ellas no son el espacio ideal para desplegar las posiciones más radicalizadas de oposición, en especial cuando, como ocurre en la actualidad, aquellas de menor envergadura —y, consecuentemente, con menos capacidad para desplegar políticas autónomas— son las que están en manos del peronismo. En suma: su eventual antagonismo necesariamente recorrerá caminos selectivos, estratégicos y poco estridentes.

El riesgo es que estas estrategias para proteger el territorio, terminen siendo funcionales para el avance de una reconversión neoliberal o, en caso de crisis, permitan una salida a lo gatopardo.

Pero más allá de estos peligros, es difícil pensar que se pueda prescindir de las provincias. Está claro que no son el único componente de un dispositivo de poder, ni siquiera puede decirse que sea el más importante, pero si nos atenemos a lo sucedido desde 1983 hasta la fecha, los procesos de recambio han tenido a las provincias y su poder institucional como un elemento necesario.  

Un punto que queremos resaltar al respecto, es su lugar en la vinculación de los sectores populares con la política. Esta vinculación se hizo clave en la medida en que avanzó el ajuste estructural y el trabajo formalizado -y subsecuentemente los sindicatos- se fueron debilitando como espacio de pertenencia para amplios sectores de la población. Se redefinió así el lugar de los movimientos sociales que ganaron fuerza signados por una visión territorial y por una estatalización en donde las provincias -y en algunos casos los municipios- ocuparon un lugar clave ya que son la correa de transmisión de un flujo de gasto público y de programas y acciones que operan como el combustible que permite construir un refugio para sectores que de otra forma caerían en la anomia y la descomposición.

Esta estatalización fue importante porque sirvió como el lugar de reunión y sitio de conducción estratégica que transformó en fuerza política los diferentes reclamos atomizados[4].

En este caso también hay peligros: al ser conducidos por el Estado, los movimientos sociales pueden burocratizarse, perder pureza y dinámica interna y terminar transformados en peones de luchas que no son propias.

La relación entre movimientos sociales y provincias es compleja, pero ambos se necesitan. Aquellos resultan vitales para darle contenido y profundidad a la organización de la sociedad local y, además, con su movilización, limitar el grado de libertad del Gobierno nacional si se propone avanzar sobre el ajuste provincial.

Pero, por más dinámicos y fecundos que sean los movimientos sociales, no debe perderse de vista que son parte de un dispositivo con muchos y diversos componentes. Y si se repite lo que viene ocurriendo hasta aquí desde 1983, las provincias tendrán un rol decisivo en el frente político social que, en el momento apropiado, se desplegará como fuerza de recambio.

 

* Subdirector del Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP) de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA.

 

[1] Tomaron deuda: Buenos Aires 2.250 millones de pesos; CABA por 890 millones de pesos; Córdoba por 725 millones de pesos; Mendoza por 500 millones de pesos; Neuquén por 235 millones de pesos; Chubut por 50 millones de pesos; y Salta por 300 millones de pesos. Se espera que a lo largo de 2016 las provincias se endeuden en 8.300 millones de pesos, con el agravante de que se aplica a gasto corriente. Ver: www.ambito.com/847505-alertan-que-siete-provincias-emitieron-casi-us-500... y www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-306219-2016-08-07.html (consultados el 14 de agosto de 2016). Recibieron adelantos Jujuy, Santa Cruz, Chaco, Chubut, Córdoba y Tierra del Fuego, entre otras. Como los adelantos deben devolverse en el mes, se genera el efecto "bola de nieve" que hace a las provincias más dependientes.

[2] "Juró otro seguidor de Cavallo", Ámbito Financiero, 11 de diciembre de 1991.

[3] En 1989, Menem, gobernador de la provincia de La Rioja (segundo en la elección, el gobernador de Córdoba); en 1999, De la Rúa, Jefe de la Ciudad de Buenos Aires (segundo en la elección, el gobernador de Buenos Aires); en 2003, Kirchner, gobernador de Santa Cruz (segundos en la elección, Menem y, como candidato a vicepresidente, el gobernador de Salta); y en 2015, Macri, Jefe de la Ciudad de Buenos Aires, que enfrentó al gobernador de la provincia de Buenos Aires.

[4] Un camino con algunos registros paralelos ocurrió con las políticas productivas y los agentes económicos de escala regional. No tenemos tiempo de tratarlo aquí.