El Estado que quiere Cambiemos

Hugo Cormick y Gustavo Badía * (Especial para sitio IADE-RE) | Una reseña sobre el documento "El Estado que Cambiemos pretende: limitaciones e impacto regresivo” de la Comisión Estado y Administración Pública en el Proyecto Nacional del Instituto Patria.

La Comisión de Estado y Administración Pública del Instituto Patria elaboró un documento/diagnóstico sobre las medidas y líneas de gobierno llevadas adelante por  Cambiemos, titulado “El Estado que Cambiemos pretende: limitaciones e impacto regresivo” (http://www.institutopatria.com.ar/ptr/el-programa-de-modernizacion-estatal-limitaciones-e-impacto-regresivo/). Realizado en un estilo claramente de divulgación y –obviamente- enarbolando un objetivo político, el documento reúne información interesante sobre el Estado, colocándola en un marco que permite tener un panorama respecto de cómo y hacia qué objetivos se orientan las decisiones y políticas que en esa materia despliega  el actual gobierno nacional, y los impactos de las mismas sobre ámbitos sensibles de la sociedad.

Basado, como se lo explicita, en “datos que en general no están disponibles en forma acabada… y fuentes estadísticas, notas periodísticas, evaluaciones e investigaciones  muy recientes y a veces necesariamente incompletas”, el documento acierta en la manera en que “abre” la cuestión del Estado, sumando a los aspectos específicos de la administración pública (la modernización, el cambio de estructuras, el discurso de la profesionalización) el análisis del gasto público nacional (su orientación, la sub-ejecución como medio para abandonar progresivamente programas y áreas de intervención), la situación fiscal de las Provincias y una discusión más estructural del problema de la corrupción. 

La cuestión fiscal

Si bien, como el mismo trabajo dice, se tratará de no hacer eje en lo fiscal, el tema ocupa una  sección del documento. Por un lado, porque es un marco necesario para analizar una gestión, pero por otro lado porque importa analizar por qué, si la racionalización del gasto ha sido uno de los ejes del gobierno de Cambiemos, los indicadores actuales muestran uno de los déficits más altos de la historia. En efecto, en líneas generales el gasto se incrementó en un 43,7%, por encima de la inflación del período. Al respecto, el documento cita un informe de ejecución presupuestaria de la ASAP en el que se muestra que para el mes de abril de 2017, el pago de intereses de la deuda –ítem  que vuelve a aparecer después de mucho tiempo en la explicación del déficit fiscal- registró un incremento interanual de un 164%, superando holgadamente el gasto en remuneraciones. Esto es, se gasta casi el doble en el pago de los intereses de la deuda ($ 33.711 millones) que en los sueldos del toda la Administración Pública Nacional ($ 18.296 millones). 

 En una primera instancia, el gobierno apuntó a los excesos de personal. Más allá del objetivo declarado, las decisiones tomadas generaron resultados contradictorios -al menos en términos financieros y fiscales- que las hicieron neutras en términos reales. Básicamente, se muestra que en paralelo a la finalización y/o sub-ejecución de programas y contratos de trabajo, y a los despidos (fundados en criterios claramente prejuiciosos e ideológicos como “la grasa militante” o los “ñoquis”), se produjo un incremento del gasto por el ingreso de personal –masivo, según el documento- en posiciones jerárquicas y con sueldos altos.

El escenario futuro que el documento deja entrever, si se continúa con estas tendencias, es muy similar al de los años 90; los supuestos ideológicos y los objetivos son similares –la administración pública está “desordenada”- y tienen un fuerte componente de orden y disciplinamiento -en particular de la actividad sindical- y de desconocimiento, cuando no de desprecio, de la cultura organizacional del sector público.

El “perfil CEO” de los nuevos funcionarios y la apuesta a la tecnología como factor ordenador de la gestión, son aspectos centrales en este diagnóstico. El texto hace un interesante análisis de lo que  llama “el perfil de funcionario estatal PRO”: cuadros que no sólo habrían demostrado que pueden liderar equipos de trabajo en el ámbito privado, sino que también pueden conducir la nave pública de forma tal de producir una estela de emprendimientos rentables; o, dicho de otra manera, que no generen gasto. Con este argumento se pretende superar la cuestión de las incompatibilidades de funciones e intereses de esos funcionarios –objeto de varias denuncias- ya que tanto la empresa como el Estado construyen oportunidades de negocios; la primera porque es su razón de ser, el segundo porque en la medida en que menor sea el gasto ineficiente –el gasto “populista”- mayor será el excedente social a disposición de los actores del mercado y se podrá generar así el escenario favorable a las inversiones, ese “oscuro objeto del deseo” permanentemente invocado por el gobierno de Cambiemos.

Los cambios en el perfil del funcionario y la solución tecnológica

El documento llama la atención sobre un aspecto particular de la gestión actual, como es la generalización de la figura de la coordinación.  La coordinación ha sido tradicionalmente una figura cuyo uso se limitó a la asignación de responsabilidades en las áreas de capacitación de ministerios y organismos descentralizados, y en los últimos años a algunas funciones informáticas. Estos puestos de conducción intermedia corresponden, por el Convenio Colectivo de Trabajo, a personal de planta permanente, que llega a través de un procedimiento de selección. 

Al crear nuevos cargos de coordinación se producen rupturas en las líneas jerárquicas, se devalúan las jefaturas de segundo nivel (las que ocupa el personal profesional o de conducción intermedia, personal técnico) y el resultado es el aumento de los puestos políticos por sobre los de carrera, contrariamente a lo que marcaba el discurso del gobierno. El supuesto –prejuicio en el documento- de que falta personal profesional en la administración pública es falso, ya que el Estado registra una proporción mayor a la que se encuentra en el sector privado. 

Por otro lado, el documento plantea que el perfil social de los funcionarios de Cambiemos –que en el mercado apunta a los puestos de salarios elevados- requería de salarios relativamente mayores para la media del sector público, lo que llevó a un aumento importante de este tipo de puestos. Esto explica el incremento del gasto: un ingreso masivo de cargos de un supuesto perfil gerencial, que desnaturaliza en cierta medida la estructura estatal y que hizo subir la masa salarial a pesar que los salarios aumentaron por debajo de la inflación.

Finalmente, el documento hace mención al énfasis del gobierno en la modernización tecnológica de la administración, en particular sobre la figura del gobierno abierto. Según la Comisión, el discurso omnipresente de la transparencia en la información no ha conseguido todavía mostrar novedades respecto de lo que ya se venía haciendo en el gobierno anterior: …”En el plano de la gestión concreta…el actual gobierno se ha mostrado particularmente incompetente.  En la operatoria dirigida a definir el modo en que se presentan los datos, ha optado por la conocida y engañosa estrategia de presentar sin mostrar; es decir, publicar un conglomerado de datos cuyo volumen y orden interno terminan por esterilizar su capacidad informativa”.  

Un sesgo interesante es la lectura que el documento hace de la perspectiva con la que se enfoca actualmente la gestión del gobierno abierto. Así, ésta conlleva un enfoque individualista, en el que la participación se limita a expresar opinión del individuo...” a través del like desde su computadora o teléfono móvil, apuntando de esta manera a evitar la organización para la intermediación de intereses, tanto dentro de la administración pública como en lo que respecta a la relación entre ésta y la sociedad civil. La supuesta neutralidad política de una gestión de base tecnológica aparece así puesta en duda.

Las provincias y la deuda 

Siempre que se habla del Estado, el sentido común nos remite al ámbito nacional. Sin embargo, las provincias tienen un lugar importante, ya que entre otras cosas explican la mayor parte del empleo público en el país. En los 90, objetivos de política similares a los que plantea el actual gobierno –básicamente ajuste fiscal y reducción del gasto público- llevaron a poner en práctica estrategias que obligaran a las provincias a sumarse a las líneas planteadas por el gobierno nacional. Algo similar se está intentando hoy, por lo que es acertada la inclusión en el documento de un apartado dedicado a la situación fiscal en las provincias, y en particular a cómo está impactando en la misma la ola de nuevo endeudamiento externo.

Los ingresos provinciales (impuestos propios, recursos de origen nacional y transferencias nacionales) han evolucionado por debajo de la inflación, mientras que la deuda pública provincial se ha disparado. La estimación oficial en el presupuesto 2017 para el consolidado de las 24 jurisdicciones provinciales proyecta un déficit de 105.000 millones de pesos en 2016, el doble que en 2015. Al respecto, algunos puntos merecen ser marcados: las tasas en dólares que pagan las provincias son mayores que las que paga la Nación (un promedio de 8,3% anual contra el 6,8%); el gasto en servicios de la deuda pasó de 1,4% al 2,1% desde el tercer trimestre del 2015 al tercero del 2016, representando hoy una suma que se acerca al gasto provincial en vivienda; finamente, que una parte importante del endeudamiento se utiliza para pagar salarios. 

El documento presenta además datos detallados de los impuestos provinciales (centralmente Ingresos Brutos, Sellos, Inmobiliario, Automotor), los que crecieron entre septiembre de 2015 y septiembre de 2016 (último dato publicado) alrededor de un 35%, lejos de 41% de inflación del período. En el caso de los recursos de origen nacional que se transfieren automáticamente a las provincias –coparticipación- se incrementaron entre 2015 y 2016 en alrededor del 25%. Y en cuanto a las transferencias nacionales a las provincias, su evolución fue zigzagueante. Son recursos vinculados a programas específicos, con algún grado de discrecionalidad en su asignación. Hasta noviembre del año 2016, estas transferencias se habían incrementado en un 27,1% pero la situación presupuestaria crítica de varias jurisdicciones obligó a transferencias corrientes extraordinarias, que en dicho mes aumentaron un 260% comparado con diciembre de 2015. 

La conclusión al respecto es que el escenario -baja de ingresos, incremento del gasto, endeudamiento sin control, con altas tasas, y aplicado a gasto corriente- es complicado (“explosivo”, según el documento), sobre todo porque el circuito del gasto provincial es diferente del nacional, ya que en el primero está mucho más atado al pago de salarios y jubilaciones, por el peso de los docentes, fuerzas de seguridad y empleo municipal fundamentalmente. Al respecto, el documento recuerda que las provincias y municipios explican el 80% de los casi cuatro millones de empleados públicos existentes en el país, por lo que las crisis financieras impactan directamente sobre la masa salarial estatal y, en consecuencia, sobre la demanda agregada, que en muchas provincias depende de ella. 

Sin embargo, la asignación de fondos nacionales a las provincias vía transferencias no escapa al alineamiento político: las jurisdicciones que más han incrementado las transferencias por este rubro han sido, en términos relativos, Jujuy, y en términos absolutos Provincia y Ciudad de Buenos Aires.

La corrupción

Según el documento, el argumento de la  corrupción apunta en el fondo a desacreditar todo lo estatal. Así como lo mencionamos en el caso de la tecnología, descreditar lo estatal supone implícitamente ceder áreas y recursos a actores del mercado, porque tendrían mayor legitimidad social. Este sería un aspecto más de la lucha por el sentido de la utilización del excedente social.

En este sentido, y en tanto lo que se discute de fondo es la apropiación del excedente  y para qué se utiliza, el documento se plantea como tarea “la construcción de un entramado político institucional que logre disciplinar a las grandes empresas; ése es nuestro desafío de cara al futuro”. Esas grandes empresas que ocupan hoy el Estado en las personas de sus CEOs, motorizan permanentemente la idea de que todo lo que se hace vía el Estado conlleva corrupción, y que por lo tanto hay que reducir la proporción de recursos a su disposición, y reasignarlos “al mercado”. 

Más allá de que se reconoce la posibilidad de que hubieren existido casos de corrupción, el documento enfatiza en las obras de infraestructura que se realizaron, el aumento en los fondos de ANSeS (nuevas jubilaciones, Asignación Universal por Hijo, Conectar igualdad, PROCREAR) y otras medidas que fueron logros concretos.  Con esto, el documento busca sacar la discusión de los casos y poner el foco en la corrupción sistémica, y allí es en donde entran en juego las relaciones entre el Estado y las empresas más grandes, que han acumulado por la cooptación de la obra pública, la vía financiera, la fuga de capital y la elusión/evasión de impuestos, más que por las actividades estrictamente productivas. 

En ese marco, en el contexto actual adquiere interés la cuestión del conflicto de intereses que supone la presencia de los principales ejecutivos de empresas en los puestos de decisión política, en tanto muchas de estas decisiones han favorecido claramente a los actores más importantes de los sectores de donde provienen. Y dado que esto no parece ser un problema para el gobierno de Cambiemos (se dan muchos ejemplos de banalización del tema en declaraciones públicas de funcionarios), el documento plantea que uno de los puntos importantes a discutir en el futuro es cómo pensar mecanismos de control que estén “al servicio del pueblo”.

En resumen

El repaso por los principales puntos del documento nos ha servido para entender el diagnóstico y la propuesta general del mismo. Como conclusión, se plantea que el escenario que se está conformando conlleva un inevitable –y generalizado- ajuste fiscal. Lo interesante es que se muestran los impactos del ajuste en cuestiones centrales de la vida cotidiana, y no solamente en los números del nivel macro.

Así, la drástica reducción del déficit público, junto con una pasiva y descontrolada apertura a los mercados mundiales, tendrían como fondo “transformar el triunfo electoral del 2015 en un nuevo patrón de funcionamiento de la sociedad argentina… para terminar de una vez por todas y para siempre con el populismo”. Para ello, es necesario recortar recursos a las áreas sociales, subsidios a tarifas de servicios públicos, y programas que de alguna manera tiendan a igualar por la vía de la acción estatal lo que el mercado desiguala.

En cuanto a las provincias, el gobierno de Cambiemos busca imponerles condiciones para otorgarles “auxilio” financiero y permisos de endeudamiento, a la vez que, como en los 90, se prevé sancionar una ley de responsabilidad fiscal para contener el gasto de las mismas.

Por otro lado, se anuncian reducción en el número de organismos estatales y de programas, a la vez que se vuelve a poner en duda la "eficiencia" de las empresas del Estado, abriendo así la vía a una nueva ola de privatizaciones

Conclusiones

El documento propone una discusión interesante sobre la cuestión del Estado y a la administración pública. En efecto, ante una discusión limitada a “números” y gasto –que sin duda hay que abordar pero desde otra perspectiva-abre preguntas sobre el lugar del Estado en la sociedad, qué debe y qué no debe hacer, cuál debe ser la agenda de temas den los que debe intervenir, cómo resguardar su nivel de autonomía frente a la presión de los grandes intereses económicos y, en definitiva, discutir sobre qué tipo de poder debe acumular el Estado y para qué.

Por otro lado, cabe remarcar que el documento afirma que es comprensible que un gobierno de empresarios  vea en el Estado su principal contendiente. Es un punto interesante, en tanto indicador de cómo está organizada la economía argentina, sus principales fuentes y formas de acumulación, y los grados de libertad respecto de la sociedad en la que se inserta; este último punto remite directamente al lugar, peso y poder del Estado en la regulación de las relacione sociales.  La disputa, en definitiva, parecería estar alrededor de la definición de lo nacional que se imponga, y del peso que debe tener en el desarrollo futuro  del país.

No obstante, parecería que no se puede todavía salir del péndulo, y en este sentido el gobierno de Cambiemos apunta a un cambio en el patrón de intervención estatal construido durante el anterior gobierno, y lo hace ajustando sus recursos y relativizando su capacidad de regulación. Esto ha derivado en el resurgimiento de actores que hegemonizaron las políticas públicas en los años 90 (sector financiero, importadores, las grandes empresas formadoras de precios) y la pérdida de poder relativo de los “viejos perdedores” (asalariados, industria nacional, beneficiarios de programas estatales).

El documento que aquí se comenta tiene un objetivo político, pero abre preguntas y aporta datos que no buscan cerrar discusiones en favor del mismo sino convidar a continuarlas.

 

* Magisters en Administración Pública (UBA).