El caballo de troya de la PPP

Amado Boudou, Guido Forcieri


En la turbulencia de endeudamiento macrista los argentinos hemos aprendido un nuevo término. Las PPP. Instrumento financiero “moderno” y “racional” para que fluyan las inversiones desde un mundo que se muere de ganas de ayudar a la Argentina. Las siglas se traducen como Participación Público Privada (aunque en inglés se denominan Asociación Público Privada). Mediante esta modalidad de contratación una o varias empresas privadas proveen obras de infraestructura o servicios públicos que el Estado debería proveer, respaldados por garantías gubernamentales. Es decir el sector privado financia, construye u opera a largo plazo una actividad cuyo repago proviene de tarifas, peajes u otro precio que pagan los usuarios o el propio Estado en forma directa. Con este mecanismo se han construido rutas, hospitales, escuelas, centrales eléctricas, etc., en muchos países del mundo.

Este instrumento fue diseñado y promocionado agresivamente para ser utilizado en los países en desarrollo por los organismos multilaterales a partir de principios de siglo, como remedo del fracasado programa de privatizaciones de la década de los ’90. Inicialmente fue utilizado en los países industrializados, con no muy buenos resultados, lejanos al interés público.

En apariencia se presentan como un mecanismo aséptico y transparente para financiar actividades por principio públicas. Alguien invierte y el Estado le garantiza un tiempo suficiente de operación para recuperar la inversión y la rentabilidad adecuada. Sin embargo las cosas son un poco distintas. En primer término, este mecanismo de funcionamiento coloca la inversión fuera de la lógica pública, en la cual el acceso igualitario y universal a los bienes y servicios públicos debería ser la regla. Muy por el contrario, las PPPs sumergen las prestaciones públicas en la lógica más dura del capitalismo financiero. Es decir, se alteran las prioridades del propio funcionamiento del Estado que pasa a garantizar rentabilidad a un empresa por encima del acceso del pueblo a sus derechos.

El segundo término es interpretar el significado del término “garantizar” y su vínculo con el sector privado. En cuanto a la rentabilidad, vulnera la lógica misma del capitalismo y la relación entre rentabilidad y riesgo. Si el Estado garantiza la demanda de usuarios, el precio de las prestaciones y un plazo para amortizar la inversión, ¿qué rentabilidad tendría que retribuir dicha actividad? Pero como esto no es considerado “suficiente” por los mercados, además los estados garantizan las emisiones de títulos privados para fondearse. Es decir, riesgo cero absoluto, con fondos ajenos.

Se podrá argüir adicionalmente que el riesgo en los países emergentes es también cambiario o inflacionario. Los contratos contienen leoninas cláusulas en este sentido. En el caso argentino mediante la indexación con el perverso (para el pueblo argentino) índice UVA. Pero como si fuera poco garantizan a la empresa privada la posibilidad de acudir a plantear su reclamo ante el tribunal arbitral del Banco Mundial (CIADI) donde los países emergentes rara vez ganan un caso frente a “jueces” expertos que son a la vez consultores y gurúes del propio sector privado.

En definitiva el negocio es garantizado en su totalidad por el Estado, quien asume todo el riesgo. Es decir, más que un mecanismo de financiamiento del sector público, las PPPs son en realidad un mecanismo mediante el cual el sector privado transfiere la totalidad del riesgo al sector público. Más claro: los empresarios transfieren su riesgo al pueblo, quien además deberá hacerse cargo de financiar la rentabilidad empresaria por decisión del Estado.

Como la garantía es del Estado y el lucro es del privado, la experiencia internacional demuestra que las PPPs terminan siendo un sistema oculto de endeudamiento, ya que ante las diversas contingencias que inexorablemente ocurren, es el propio Estado quien debe hacerse cargo cada vez que el negocio no “cierra”. Tanto es así que ya le han inventado a esta situación un nombre en la jerga del FMI: deuda sorpresa (surprise debt[1].

En octubre de 2017, 152 organizaciones de la sociedad civil de 45 países advirtieron severamente a los organismos multilaterales de crédito mediante una misiva al Banco Mundial sobre el uso de las PPPs. “Algunos países como Reino Unido, Portugal y Hungría han adoptado PPP en sectores como salud, educación y transporte con consecuencias preocupantes” y continúa: “La experiencia de las PPP ha sido abrumadoramente negativa y muy pocas han conseguido resultado positivos para el interés público”. [2]

Hasta aquí vemos que las PPP son un instrumento que disfraza dos tragedias ya conocidas por los argentinos: endeudamiento y privatización.

La experiencia ha demostrado que las obras financiadas mediante este mecanismo tienden a multiplicar su costo. Por ejemplo, el St. Bartholomew Hospital en el Reino Unido implicó inicialmente una inversión del sector privado de 1,149 miles de millones de libras pero el sector público ha tenido que pagar 6 veces más, siendo esto un rasgo común de los PPPs en salud en ese país. En Liberia, un contrato con una cadena comercial de escuelas respaldada por el Banco Mundial cuesta entre 13 a 21 veces más que escuelas del gobierno [3]. Y como no todo se arregla con deuda, en el primer caso se produjeron cortes en los servicios de salud y en la calidad de atención [4]; mientras que en el segundo se expulsaron masivamente alumnos del sistema limitando fuertemente el acceso al sistema educativo.

Queda claro entonces que las PPP provocan un bache de accesibilidad, siendo también un mecanismo de exclusión social y empeoramiento de la distribución del ingreso. En definitiva, un golpe a la equidad.

A partir de 2010 se produjo una masiva movilización de capitales del mercado a través de PPPs en países africanos, intentando competir geopolíticamente con la agresiva política de inversión bilateral de origen chino en ese continente. En términos estrictamente financieros el resultado no pudo ser más desastroso. La aparición de “deuda sorpresa” provocó la alarma del Club de París respecto a la opacidad de la contabilización de estas deudas contingentes. El Club puso énfasis en la dificultad respecto de su rol de coordinador de las renegociaciones de deuda soberana. Luego llevó esta trama al G20, donde los Ministros de Economía y Gobernadores de Bancos Centrales, en Buenos Aires (19/20 de marzo de 2018), señalaron su preocupación por el aumento de los niveles de deuda y la vulnerabilidad asociada al deterioro de su transparencia. El críptico mensaje sólo puede entenderse a la luz del reporte del FMI de marzo de este año en el que se hace referencia explícita a las PPPs como fuente de opacidad en la contabilidad de la deuda, generando la aparición de la “deuda sorpresa”.

La administración de Macri prevé un programa de $ 26.000 millones de dólares en PPPs para los próximos cuatro años.

Este formato se utiliza en forma solapada para no contabilizar presupuestariamente deuda contingente del país, eludiendo en nuestro caso la Ley de Administración Financiera. Como el gobierno argentino no se priva de nada, lo ha hecho explícito en la “Guía orientativa” que consta en la web argentina.gob.ar, donde puede leerse que uno de los factores deseables de las PPPs es “la disponibilidad para los organismos gubernamentales y del sector público de un tratamiento contable ventajoso para los proyectos de PPP”. La famosa “contabilidad creativa”, es decir, engañar. Pero avisando.

Vemos que entre los atractivos de las PPPs se destaca la de poder esconder montos de deuda del gobierno, creando la ilusión de dinero gratis. Sin embargo el FMI, ya advertido de esta tendencia, ha incluido entre las condicionalidades para el stand-by con la Argentina la obligación de registrar los pagos de PPPs como adquisiciones públicas tradicionales.

Es decir, en el caso argentino las PPPs, lejos de formar parte de una política fiscal expansiva serán origen de un torniquete adicional para el ajuste fiscal sobre partidas públicas puras como jubilaciones, salud, educación, etcétera. Las erogaciones presupuestarias tendrán un componente mayor de beneficios de empresas y corporaciones que estarán sustituyendo el uso público del presupuesto. En un gobierno que ha hecho de las transferencias de pobres a ricos su norma en la asignación de recursos (quita de retenciones, aumentos de tarifas, paritarias a la baja, inflación, modificaciones impositivas) aparece este mecanismo novedoso y escondedor para continuar empeorando la distribución del ingreso.

El esquema de PPP es también un nuevo formato para institucionalizar la dolarización de tarifas y pagos a contratistas, reduciendo los grados de libertad de un futuro gobierno que pretenda mejorar la distribución del ingreso y el consumo popular dadas las garantías explícitas o implícitas para mantener la rentabilidad en moneda dura.

En definitiva, podemos concluir que las PPPs son el nuevo Caballo de Troya que alegremente el gobierno introduce en nuestro país con consecuencias económicas, sociales e institucionales negativas para nuestro presente y futuro. Que son un instrumento más, diseñado y promocionado por los países poderosos mediante la red global, cuyo sentido y objetivo —que describe tan crudamente Brzezinski— no puede quedar ajeno en este análisis. Sentido y objetivo que algunos dirigentes argentinos por ignorancia, pereza, frivolidad, admiración ciega o meros intereses económicos, prefieren interpretar como la única y mejor alternativa para sus conciudadanos. A veces les toca gobernar. ¡Peligro!

 

[1] “Macroeconomic developments and prospects in low income developing countries 2018”; IMF Policy Paper; March 2018

[2] “World Bank must stop promoting “dangerous” public-private partnerships”; PPPs Manifesto”, Washington, DC, Bruselas, Octubre de 2017.

[3] “Can a Public-Private Partnership improve Liberia’s Schools?”; Center for Global Developmente, sep 2017

[4] “The PFI Hospitals costing NHS L2bn every year”; The Telegraph; 20 de junio de 2018

 

El Cohete a la Luna - 24 de junio de 2018