Cuentas provinciales

Alfredo Zaiat
Córdoba y Santa Fe han planteado ante la Corte Suprema de Justicia respectivas demandas contra la Nación por recursos impositivos coparticipados. Corrientes estudia hacer lo mismo. Santa Cruz registra una profunda crisis fiscal y Buenos Aires tiene cuentas estrechas para cumplir el pago de salarios y aguinaldo en fecha. El resto de las provincias, algunas se encuentran en equilibrio inestable con ayuda de la administración central, otras están más aliviadas por el cobro de regalías hidrocarburíferas, mineras y pesqueras, y unas pocas transitan con relativa comodidad la fase de desaceleración del crecimiento del ciclo económico. La estrategia de los gobernadores frente a ese escenario tiene un componente político-electoral más que ordenar una iniciativa conjunta sobre cómo se recaudan, distribuyen y gastan los recursos.

En este tipo de puja política y económica se tiende a separar el análisis tributario del ciclo económico. El gasto público contracíclico contribuye a estabilizar la economía colocándola en un sendero de expansión estable. Lo mismo debiera considerarse para la estructura tributaria, de modo de disociar en la medida de lo posible los ingresos por tributación del ciclo, del Producto Bruto Interno. Si la recaudación está fuertemente vinculada con el ciclo económico, caerá en las épocas de recesión, neutralizando de ese modo instrumentos de política económica activa en el momento en que resultan más necesarios, como incrementar el gasto.

La estructura tributaria nacional y provincias están basadas en impuestos procíclicos. A nivel nacional, el IVA y Ganancias son claramente dependientes de la tendencia de la economía. Y en las provincias, Ingresos Brutos y Sellos. Especialistas en temas tributarios afirman que una reforma impositiva de fondo se presenta oportuna en la fase ascendente del ciclo económico, planteando dudas sobre su efectividad en momentos de desaceleración o recesión.

La fuerte tensión fiscal en unas pocas provincias, pero que son las más grandes (Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires), reconoce el origen en su propia estructura tributaria, además del esquema de impuestos coparticipados. Este define que la distribución primaria de recursos es 42,34 por ciento al Tesoro Nacional (de ese porcentaje 0,7 por ciento se destina a Tierra del Fuego y 1,4 por ciento a la Ciudad de Buenos Aires) y 56,66, a las provincias. El 1 por ciento restante se integra en el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (ATN). De la masa de impuestos coparticipables, el Estado nacional retiene el 15 por ciento para atender el pago de obligaciones provisionales, cesión que realizaron las provincias en el Pacto Fiscal de 1992 al momento de transferir sus cajas jubilatorias al régimen nacional. Además existe en algunos impuestos un mecanismo de distribución previo, como un porcentaje de la recaudación de Ganancias (20 por ciento), del IVA (11 por ciento) y de Combustibles (21 por ciento) que se transfieren a la Anses. Todos esos giros, incluyendo el dinero que se retiene a las provincias y que Córdoba ahora reclama, revelan que el sistema previsional es deficitario, lo que debiera relativizar el debate recurrente sobre el destino de “la plata de los jubilados”, puesto que el aporte para poder cumplir ciento por ciento con los pagos de los haberes proviene de recursos por fuera del régimen previsional.

El debate por una nueva coparticipación federal de impuestos está pendiente, tarea que había dispuesto la Constitución de 1994. La reforma impositiva a nivel nacional sigue siendo necesaria para diseñar una estructura tributaria equitativa. También es importante la evaluación sobre la efectividad del gasto público nacional. Pero en el conflicto por la distribución de recursos entre Nación y provincias existe una cuestión que queda oculta detrás de las quejas político-electorales de los gobernadores: el esquema impositivo de sus propios territorios. Los investigadores de la Universidad Nacional de General Sarmiento Alejandro López Accotto, Martín Mangas y Carlos Martínez estimaron que el año pasado la suma de impuestos provinciales de las 24 jurisdicciones alcanzó el 4,7 por ciento del PBI, cuando en el 2000 era del 3,8 por ciento. El crecimiento en ese período fue del 23,6 por ciento. En ese mismo lapso, la presión fiscal de la Nación pasó de 17,3 a 27,3 por ciento del PBI. Esto implica un incremento del 57,8 por ciento. Esas cifras muestran que la recaudación nacional más que duplicó el crecimiento de la recaudación provincial (ver nota aparte).

El recorrido de esas dos vías de ingresos tiene una traducción política. Los gobernadores han elegido financiar el aumento del gasto público en sus distritos con los fondos aportados por la coparticipación federal, a partir de la mayor presión fiscal nacional. Es evidente que la distribución del costo político de cuánto y a quiénes cobrar impuestos también es un factor no menor en la relación de las provincias y la Nación. Esa troika de investigadores detalla que, según datos de 2011, en la provincia de Córdoba el Impuesto a los Ingresos Brutos representó el 80,7 por ciento de la recaudación total provincial. En Santa Fe, ese porcentaje fue del 70,9 por ciento y en la provincia de Buenos Aires, del 75,2 por ciento. Ingresos Brutos es un impuesto indirecto trasladable a los consumidores y con un impacto regresivo sobre la distribución del ingreso.

López Accotto, Mangas y Martínez afirman que los impuestos de base patrimonial (el inmobiliario urbano y rural, y patentes), que son impuestos progresivos porque tributan más los que más tienen, en Córdoba han representado en 2011 el 10,5 por ciento del total de los recursos propios, en Santa Fe, el 16,7 por ciento y en Buenos Aires, el 12,4 por ciento. “No sólo las provincias incrementaron mucho menos la recaudación de lo que lo hizo la Nación, sino que ese incremento se produjo especialmente sobre la base de impuestos indirectos y regresivos”, describen. Las tres provincias más ricas del país sostienen tres cuartas partes de sus ingresos públicos provinciales en base al Impuesto a los Ingresos Brutos, y apenas el resto en impuestos al patrimonio que son progresivos, permanentes y menos dependientes de los ciclos económicos.

A la falta de voluntad política de gobernadores para avanzar sobre núcleos del poder económico de sus provincias, o sea de quienes tienen mayor capacidad contributiva, se le suma la debilidad de la administración tributaria territorial. Expertos tributaristas plantean que el combate a la evasión debería también formar parte de la estrategia para incrementar los ingresos. Aquí también interviene la decisión política de avanzar sobre sectores económicos privilegiados. Ante las urgencias fiscales, reaccionó la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires (ARBA). Reclamó la regularización de unos 850 autos de alta gama radicados en diversos municipios de Neuquén, pero que pertenecen a personas residentes en ciudades bonaerenses. A nivel nacional, la cantidad total en esas condiciones suma 23.000 unidades, equivalente a unos 150 millones de pesos de ingresos de patentes que no puede recaudar. Por ejemplo, un Audi A3, cuyo valor en el mercado es de 150.000 pesos, debería pagar en Buenos Aires unos 5000 pesos de impuestos, mientras que en otras localidades del país no llega al 10 por ciento de ese monto. ARBA también intimó a propietarios de unas 37.316 partidas impagas de barrios cerrados por un monto total de más de 160 millones de pesos que adeudan de Impuesto Inmobiliario. Esa cifra equivale al 42 por ciento de los contribuyentes que reside en los 421 barrios cerrados registrados en la provincia de Buenos Aires. Además, el 20 por ciento de las partidas inmobiliarias en barrios cerrados se encuentran declarados por sus dueños como baldíos. En el primer semestre de este año, ARBA detectó en este tipo de urbanizaciones 333 mil metros cuadrados construidos que nunca fueron informados al fisco.

El deterioro de las cuentas fiscales en las provincias puede ser utilizado como una herramienta del juego político-electoral, o convertirse en la oportunidad para avanzar en cambios que comiencen a despegar la recaudación provincial del ciclo económico, reducir la evasión y dotar a su estructura tributaria de mayor progresividad. Para los gobernadores es más cómoda la primera opción.

Página 12 - 26 de agosto de 2012

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