Política de transportes - Crónica de una renegociación anunciada. La historia "no oficial" de la concesión de los servicios ferroviarios suburbanos de pasajeros

Realidad Económica 158 [b]Andrea Gutiérrez*[/b]

La privatización de los ferrocarriles suburbanos de la región metropolitana de Buenos Aires (RMBA) se concluyó entre 1994 y 1995. A tan sólo tres años, se aprueba una renegociación de los contratos. Independientemente de los argumentos utilizados para fundamentar tal decisión, ésta sugiere en sí misma un desacierto de la política aplicada. Por ello el trabajo analiza en primer lugar, la versión "oficial" o técnico-neutral de la estrategia escogida para la reforma del servicio, observando sus alcances y limitaciones en virtud de los objetivos asignados a la política. Pero dado que el transporte es una herramienta de producción del espacio urbano y, por lo tanto, de organización y control del espacio, resulta fundamental para comprender correctamente la problemática, atender la dimensión política de la producción del espacio urbano y de su sistema circulatorio. De este modo, se complementa el análisis con el aporte de aspectos excluidos de la versión "oficial" de la concesión. Estos contribuyen a esbozar un contexto en el que se explica no sólo la renegociación de los contratos, sino fundamentalmente el perfil de una reestructuración del sistema de transporte público de la RMBA que está en marcha, a pesar de que no se tenga clara conciencia de ello. Al cabo, no debemos sorprendernos: toda fase de reestructuración capitalista implica una reorganización de su base territorial, por ende, de la ciudad y de su sistema de transporte.

1. INTRODUCCION. ALGUNAS CONSIDERACIONES TEORICO-METODOLOGICAS SOBRE TRANSPORTE, TERRITORIO Y SOCIEDAD.

El orden espacio-temporal de cada momento histórico varía según las necesidades del proceso de producción material de las sociedades y éstas conforme evoluciona la tecnología. La revolución científico-tecnológica actual, por tanto, transforma la relación entre economía, espacio y sociedad. Así, cada modelo de acumulación produce estructuras urbanas específicas y diferenciables unas de otras. Estas estructuras o formas de ciudad, están determinadas por las formas de producción y consumo, de organización del poder y de la sociedad, y por las formas concretas de producción del espacio de cada fase del desarrollo capitalista. Por lo tanto, cada fase tendrá sus propias leyes de funcionamiento, las que determinarán el carácter, la estructura y el funcionamiento de la ciudad (Fernández Durán, 1980).

El proceso de acumulación de capital, tanto en la esfera de la producción como de la reproducción social, se caracteriza por la concentración y especialización de actividades, dando lugar a un proceso de construcción desigual del espacio1 (Martins y de Sequeira Santos, 1991). Por consiguiente, cada fase de crisis y reestructuración económica se materializa por medio de la promoción de desarrollo económico geográficamente desigual, basado sobre la transferencia geográfica de valor, sea por mecanismos inherentes al propio capital o por la acción de políticas sobre el espacio. Esto es, cada fase de reestructuración económica implica una reorganización de la base territorial.

Cabe entonces formularse una pregunta, ¿cuál es el tipo de producción del espacio de las grandes metrópolis en la fase del capitalismo avanzado?
El transporte es la interfase más idónea para el análisis de la mediación entre territorio y sociedad. Es una herramienta de producción del espacio urbano y, por lo tanto, de organización y control del espacio. Resulta fundamental entonces establecer una relación efectiva entre política de transporte y cambios en las condiciones sociales y en las estructuras territoriales, es decir, observar la producción del transporte urbano, cómo y dónde opera (Martins, 1997a).

El actual patrón de acumulación redefine la metrópolis, perfilándose una nueva tipología espacial de ciudad: la ciudad global. En especial en los países subdesarrollados, la ciudad global es una ciudad dual, tendiente a profundizar los desequilibrios socioespaciales. Las inversiones se localizan en ciertos lugares del territorio metropolitano y mejoran la calidad de vida de ciertos grupos sociales asemejándola a la de los mismos grupos en otros lugares del mundo. Estas políticas están dirigidas a los propietarios de automóviles particulares y protagonizan un proceso de modernización acelerada, otorgando rapidez y fluidez conforme con las premisas del nuevo patrón de acumulación mundial. Así, la política de transporte también presenta una dualidad que no se manifiesta sólo en términos de la oposición transporte público - transporte privado, sino también al interior de la propia lógica de formulación de la política de transporte público (concentrada, de grupo económico, frente a un estado neoliberal, debilitado). La definición de la política de transporte público conforme con el criterio de rentabilidad empresaria, coadyuva a cristalizar la ciudad dual, reflejando los fenómenos de marginalidad y de exclusión socioterritorial (por diferencias de oferta, calidad y precio), abandonándose la concepción del servicio público nacida con el estado interventor. El transporte público continúa sujeto a restricciones económico-financieras, subordinado a la política del paliativo2 y a las estrategias empresariales que comandan el nuevo modelo de "planificación privatizada" del estado neoliberal.

La ciudad metropolitana de Buenos Aires y su movilidad sufren profundos cambios en los últimos años, modificándose tanto la demanda de viajes como su distribución modal.

En la década de los '80 se inicia un proceso de redistribución de la población. Los sectores sociales de altos ingresos protagonizan una expansión de la metrópolis con dirección norte/noroeste, mientras los de bajos ingresos lo hacen hacia el sudoeste. En tanto el eje centro este y oeste presenta un crecimiento entre negativo y moderado, pero mantiene los niveles más altos de densidad. (Corvi, 1996). En los sectores de mayores ingresos se produce un cambio en la pauta residencial, optando por el asentamiento permanente en la periferia, en áreas privadas circunscriptas y con seguridad (barrios y clubes privados). Este cambio es acompañado por la descentralización de servicios, tanto comerciales como educativos, recreativos, de salud, etc.

Así, avanzan aceleradamente obras de infraestructura destinadas a mejorar la circulación privada por automotor, impulsadas por el interés que en ellas encuentran grandes grupos económicos que están "refundando" la ciudad, mediante la asociación de obras de infraestructura de transporte y emprendimientos comerciales e inmobiliarios (por ejemplo, autopistas más shoppings center, hipermercados, countries y barrios privados), con una fuerte tendencia a la desconcentración territorial. Esto se complementa con el reciclado de instalaciones en el área central de la ciudad, generalmente vinculado con torres para oficina o viviendas de categoría. En ambos casos, los desplazamientos generados son mayormente prescindentes del transporte público, más precisamente, la elección de la periferia como lugar de residencia y consumo, está asociada con la facilidad y celeridad con que pueden realizarse los desplazamientos hacia el centro de la ciudad, o bien, evitarse. También la actividad productiva de la región sufre transformaciones económicas y territoriales significativas. Se cierran pequeños y medianos comercios e industrias y se relocalizan los grandes establecimientos en partidos de la conurbación con mejores condiciones de accesibilidad. Crecen el desempleo, el subempleo y las formas de trabajo domiciliario. Los servicios de salud y educativos, incluso de nivel universitario, acompañan el patrón de desconcentración territorial señalado para el consumo y el esparcimiento. Consecuentemente, los viajes por transporte público han disminuido. A su vez, su composición modal y direccionalidad han cambiado.

Estos factores constituyen un auténtico input desestabilizador de la "rigidez"3 de la oferta del sistema de transporte público metropolitano, el cual también experimenta cambios importantes en el primer quinquenio de los años '90. La reciente reforma institucional, modificó no sólo su forma de gestión, sino también de regulación y control. En 1994/5 se concreta la concesión de los servicios ferroviarios metropolitanos, resultando adjudicatarias empresas autotransportistas, asociadas con grupos económicos extrasectoriales, protagonistas del proceso de reconversión económica y reforma del estado. Este hecho es acompañado por la consolidación de un paulatino y creciente proceso de concentración económica del sector y por un cambio en la gestión empresaria. Desde entonces se inicia una fuerte recomposición de la demanda de los medios guiados, que perfila una consecuente reestructuración del sistema en su conjunto.

La asimilación de las transformaciones mencionadas y su evolución, está directamente vinculada con las nuevas condiciones de producción y acumulación "de" y "en" la ciudad, y a las "condiciones iniciales" políticas y sociales de las estructuras locales de poder.

Para comprender correctamente la problemática del transporte, no basta con considerar su relación con el uso del suelo. Es necesario atender la dimensión política de la producción del espacio urbano.
La cuestión central del transporte hoy es ¿cómo producir un transporte público económicamente viable, sin ser socioespacialmente segregador, en el contexto de un estado debilitado y de un poder económico crecientemente concentrado?. El rol del estado como agente de planificación y control, frente a un sistema de transporte mercantilizado y monopolizado, encierra fundamentalmente una tarea de conciliación de intereses y de articulación de lógicas de comportamiento diferentes.

Es preciso pensar una política de transporte público adecuada a las especificidades económicas, políticas y sociales del momento actual. El estado y su rol no es el mismo, los operadores no son los mismos, y tampoco sus usuarios. Estos cambios deben estar acompañados por el surgimiento de nuevas formas de participación y de relación entre los actores, tendientes a restaurar la democracia, equilibrando la relación entre poder político y poder económico.

El planeamiento del transporte es ciencia y es política (Martins, 1997). Los estudios de transporte surgieron ya como una herramienta del estado para otorgar validez científica a la toma de decisiones políticas. Evidenciar la mise en scéne de la decisión, exponiendo las contradicciones de su análisis, permite saber a quiénes sirve efectivamente la política. A título de ejemplo, analizamos a continuación la aplicada a los servicios ferroviarios suburbanos de pasajeros. El rumbo de la política ferroviaria actual está condicionado por la estrategia privatizadora escogida para la concesión de los servicios; es oportuno empezar, entonces, por develar los alcances y las limitaciones de la estrategia licitatoria.

2. CONCESION DE LOS FERROCARRILES SUBURBANOS: LA HISTORIA OFICIAL.

En 1991 se separa de Ferrocarriles Argentinos (FA) el organismo destinado a preparar la privatización de los ferrocarriles suburbanos de pasajeros de la ciudad de Buenos Aires: Ferrocarriles Metropolitanos Sociedad Anónima (FEMESA)4.

El ferrocarril fue el pasquín del discurso político legitimador de la reforma económica, representando el "modelo" de la ineficiencia estatal. El gobierno sostuvo que la solución para ese problema era la concesión de los servicios a manos privadas, aunque públicamente nunca se sometieron a discusión opciones, ni siquiera la propia modalidad del proceso privatizador.

Los objetivos asignados a la concesión de los servicios ferroviarios suburbanos por el discurso político fueron la eliminación del déficit fiscal y la modernización del sistema.

El diseño de la estrategia privatizadora se basó sobre el supuesto de que, aun con fuertes incrementos en la eficiencia de las operaciones y en el número de pasajeros transportados, la actividad no sería económicamente autosuficiente. Ello debido a los altos gastos de explotación resultantes del mantenimiento diferido del sistema y por las inversiones necesarias para revertirlo. Así, se dio lugar al "primer llamado a licitación internacional, en la historia ferroviaria mundial, de un sistema ferroviario suburbano de pasajeros con subsidio" (Kogan-Kohon, 1994: p.4). Tal enunciado ilustra claramente el peso político del acontecimiento.

La estructura de la política privatista es la siguiente:

los servicios se concesionan por un período de diez años, prorrogable indefinidamente por mutuo acuerdo,

se concesiona a un mismo operador el conjunto de las actividades ferroviarias (tanto la explotación como el mantenimiento de la infraestructura),

el estado define las tarifas máximas para los boletos de ida (no ida y vuelta, abonos o diferenciales) y los parámetros de calidad de servicio para todo el período de la concesión,

los concesionarios deciden libremente el número de empleados y las condiciones de trabajo, asumiendo el estado la responsabilidad sobre el personal excedente de la empresa pública privatizada,

cada grupo debe contar con un operador ferroviario extranjero como responsable técnico,

el estado define un plan de inversiones para la rehabilitación de la infraestructura y del material rodante. Los concesionarios cotizan y ejecutan las obras. El estado las sufraga,

el concesionario elabora un plan empresario, que define el resultado de su cuenta de explotación para cada año de la concesión, en función del cual se solicita subsidio o se paga canon al estado. Esto incluye la elaboración de una proyección de demanda, sobre la cual se estiman los ingresos,

los servicios se adjudican al grupo que solicita menor subsidio o mayor canon a lo largo del período de la concesión.

Para su concesión la red se dividió en siete grupos de servicios, respondiendo en buena medida al gerenciamiento por línea que tenía la región. En dos casos se agrupan líneas (la ex línea Urquiza y los subterráneos, y las ex líneas Mitre y Sarmiento). Sólo en el caso de la ex línea Roca se altera la configuración anterior de la red, absorbiendo el tramo Haedo-Temperley, que correspondió a la ex línea Sarmiento. Este tramo es el que conecta los servicios del ramal oeste de la red con la ciudad de La Plata (capital provincial). Esta decisión se fundamentó sobre la idea de que el servicio Haedo - La Plata quedase en manos de un sólo operador, preservando un mercado de viajes para el concesionario. Es oportuno señalar que La Plata está entre las 15 estaciones de mayor venta de boletos de las 67 atendidas por Transportes Metropolitanos General Roca (TMR), y que integra el consorcio la empresa de autotransporte Río de la Plata. Esta empresa monopoliza el servicio de la ruta Buenos Aires - La Plata, y para ella el Roca, desde su electrificación, se había erigido en un fuerte competidor5. Por último, la prestación de Transportes Metropolitanos Belgrano Sur (del mismo consorcio) lleva el servicio hasta González Catán (finaliza una estación antes).

Como resultado del proceso licitatorio, la red ferroviaria de pasajeros suburbanos se concesionó a tres grupos empresarios. Dos consorcios obtuvieron tres líneas cada uno (Metropolitano y Metrovias/TBA), y un consorcio una línea (Ferrovías). Los grupos empresarios están liderados por empresas autotransportistas, asociadas con empresas constructoras de grandes grupos económicos locales (partícipes en los consorcios de otras concesiones), con empresas extranjeras proveedoras de material rodante ferroviario. Cada uno de los dos consorcios mayoritarios representa a las cámaras empresarias líderes de autotransportistas de pasajeros6. Por otra parte, de 13 empresas constructoras que participan en los consorcios, se pudo comprobar que 7 son ex contratistas del estado. Esto apunta a señalar "condicionamientos iniciales" de la política, derivados de la historia local de las estructuras de poder y de los "intereses creados". Los datos principales de la concesión de los ferrocarriles suburbanos, se resumen en el cuadro Nº 1.

2.1 Teoría y práctica de la estrategia privatizadora.

La ecuación económica del concesionario según contrato es:
COSTO= INGRESO + SUBSIDIO.

Siendo el monto del subsidio el epicentro de la estrategia licitatoria, se establece que:

si el número de pasajeros transportados es mayor que el estimado, el aumento de rentabilidad queda a favor del concesionario,

si los gastos de operación son menores a los estimados, el aumento de rentabilidad queda a favor del concesionario.

El artificio que crea esta definición de la ecuación económica está en que la "variable" ingresos queda "congelada", conforme con la evolución propuesta por el operador a la oferta. En tanto los subsidios también quedan "congelados" para toda la concesión, atados a la proyección fija de demanda y no a la rentabilidad de la actividad. Esto es lo que se definió como "riesgo empresario". La única verdadera "variable" de la ecuación, pues, son los costos. Entonces, la ecuación económica del servicio se define sujetando los ingresos y los subsidios a una proyección fija hecha por el operador a la oferta, y los costos a ajustes según variaciones fijas (indexaciones, por ejemplo de las inversiones) o variables (incremento de costos mayor al 6%).

De este modo, el contrato habilita diferentes formas de incrementar los beneficios de los operadores:

INCREMENTO DE LOS INGRESOS (SIN MODIFICAR EL SUBSIDIO)

a) por incrementos en la tarifa,
b) por incrementos en la demanda,
REDUCCION DE LOS COSTOS (SIN MODIFICAR EL SUBSIDIO)
c) reduciendo los costos operativos,
d) reduciendo los costos de las inversiones en obras.

Repasamos brevemente cada punto:

a) El contrato contempla el ajuste tarifario en caso de producirse una variación en los costos mayor a un 6%. También aplica una cláusula indexatoria sobre la cotización de las inversiones (según el índice de precios al consumidor de E.U.A.). No obstante esto, también autoriza un aumento tarifario según se alcance un índice de calidad de servicio, calculado sobre la base de un conjunto de parámetros (frecuencias, coches despachados, puntualidad, velocidad comercial, cumplimiento del servicio).

Inicialmente, los pliegos de concesión incorporaban este índice como un mecanismo punitivo, aplicado a garantizar el cumplimiento de los estándares mínimos exigidos para la prestación del servicio. Durante las negociaciones entabladas a partir de la preadjudicación de las líneas y hasta la firma de los contratos, esta cláusula dejó de ser exclusivamente punitiva y pasó a habilitar incrementos tarifarios (mayor precio a mejor servicio). Primero, aplicables a partir del cuarto año de la concesión y, finalmente, a partir del primer año y por anticipado (esto es, puede aplicarse el aumento acumulado correspondiente al décimo año de la concesión, en el momento en que fuese alcanzado).

Sin haber mediado inversiones de consideración en infraestructura, todos los concesionarios han cumplido ya los índices de calidad previstos alcanzar al final de la concesión. Sólo aquellos relativos al tiempo de viaje no fueron alcanzados, debido justamente, a las condiciones de la infraestructura. Por tanto, los índices de calidad del servicio fueron "poco exigentes"7.

b) También eran previsibles variaciones apreciables en la demanda pues:

la evasión estimada por el concesionario estaba subvaluada (para FEMESA era del 50%, y para el concesionario del 30%). De hecho, la recuperación de la demanda durante el primer año de concesión por control de la evasión promedió el 50 por ciento.

los concesionarios calculaban un crecimiento mínimo de la demanda (aproximadamente el 4% anual), a pesar de que el estado garantiza las inversiones necesarias para asegurar las condiciones operativas y la regularidad del servicio. Sin restricciones de equipo, material rodante e instalaciones, se puede ofrecer un programa de servicios superior al mínimo exigido por contrato e incrementar la demanda. De hecho, la demanda del año 2 de la concesión superó a la proyectada para el año 4. Los Cuadros 2 y 3 señalan diferencias entre las líneas de la red, que no supieron ser captadas por el diseño licitatorio. Algunas líneas están próximas a superar la demanda proyectada para el final de la concesión (o lo han hecho), otras no alcanzaron lo estimado8.

c) Si bien la reducción de los costos operativos y de las inversiones en obras resulta esperable, este dato no puede comprobarse por la imposibilidad de acceder a las estructuras de costos de los operadores. El riesgo asociado a este punto, es que los costos se minimicen aún a costa de la postergación y/o incumplimiento de las inversiones en mantenimiento, presupuestadas anualmente en el contrato. Testimonios recogidos señalan la práctica de esta "optimización" del subsidio9. Sobre la base del análisis de los cronogramas de inversiones se observan diferencias entre los desembolsos programados y la inversión realizada. Si bien el comportamiento no es uniforme, se registran retrasos en el inicio y la finalización de las obras (en particular TMS, TMR, subte), en algunos casos pedidos de prórrogas (TBA) o cancelaciones (Urquiza). No se reconocen atrasos en los pagos por parte del estado (Cuadro Nº 4)

La traducción práctica de esta metodología para definir la ecuación económica del servicio, es asegurar la ecuación de mínima como la ecuación media de la actividad, garantizando un rendimiento empresario de base, aun con la performance más negativa del negocio. Si ello es así, el "riesgo empresario" (ganar o perder), se traduce en "ganar o ganar mucho".

Este procedimiento, distorsionante del cálculo económico del servicio, que lleva a equiparar una supuesta ecuación ingresos-costos promedio a una ecuación de mínima (habilitando la obtención de ganancias de razonables a superavitarias), no es extraño al sector, pues es similar al aplicado para el cálculo tarifario del autotransporte.

El esquema regulatorio de los ferrocarriles y del autotransporte depende para su control y fiscalización de información proporcionada por el operador. En ambos modos se definen indicadores de oferta, de servicio y económicos. También la regulación de la tarifa (en el caso del autotransporte sin estipular una variación mínima de los costos para solicitar modificaciones en el precio del boleto). La única diferencia formal entre sendos marcos regulatorios, es la utilización de un incentivo a la mejora de la calidad del servicio en el caso del ferrocarril (habilitando incrementos tarifarios como premio a la evolución de un índice de calidad). Esto no está previsto para el autotransporte. En la práctica, la única diferencia del ejercicio del control sobre ambos modos, está en que en el caso del ferrocarril los indicadores de servicio son más sencillos de controlar por el número de operadores y de líneas de la red, que en el caso del autotransporte (cientos de operadores y líneas), definiéndose un margen de maniobra más o menos amplio para los operadores.

Ex funcionarios reconocen que la estrategia regulatoria fue pensada "como una red de seguridad para evitar posibles daños a las empresas concesionarias", a pesar de contrariar el espíritu que el derecho público le confiere al contrato administrativo, esto es, proteger el interés colectivo, subordinándolo al interés particular, y no a la inversa. No fue el usuario, pues, el centro desde el cual se pensó la política, sino el operador, y en el mejor de los casos, la política fiscal.

Ahora bien, más allá de las observaciones metodológicas, queda claro que el acierto de la estrategia licitatoria escogida está sujeto a la correcta ponderación de los valores considerados para calcular el monto del subsidio.

Sin embargo:
1) las proyecciones de demanda fueron hechas por los oferentes, esto es, el estado no fijó ningún parámetro de servicio deseable en cumplimiento de su obligación como planificador de un servicio público;
2) no se produjeron estudios de costos testigo para cotejar las ofertas, sino que se estimaron los costos en función de las erogaciones del Tesoro en los últimos tiempos de la gestión estatal. Esto se atribuyó a la imposibilidad de reconstruir datos por el estado de deterioro administrativo de la empresa y a la magnitud de la tarea del armado de los pliegos en relación con los perentorios plazos previstos para su realización;
3) los valores de base estaban subvaluados. Entre 1991 y 1992 (años de la preparación y oferta de los pliegos, el primero, y de la presentación de las ofertas económicas, el segundo) se produjo un abandonó intencional de los parámetros mínimos de servicio. Da cuenta de esta situación la caída abrupta del número de pasajeros transportados (pasa de 274 millones en 1990 a 209 millones en 1991, esto es, desciende un 24%, alcanzando el pico más bajo de toda la serie histórica) y el comportamiento de los indicadores de calidad de la oferta. El de regularidad absoluta (trenes puntuales/programados), por ejemplo, fue del 57% en 1992 (total general para todas las líneas), mientras que en 1993, aún bajo gestión estatal, subió al 77%. El notorio deterioro de los servicios al momento de la concesión, asegura que cualquier mínima acción demuestre resultados positivos.
Además, la correcta calibración del desempeño del operador queda sujeta a:

- un numeroso y calificado plantel de agentes de control.

No recomendable para situaciones comprometidas del erario público. El procedimiento administrativo establecido por los contratos es sumamente engorroso, lo cual desata una burocracia interminable de papeles que requieren de numeroso personal afectado a su seguimiento. Por razones presupuestarias este personal se restringe, y el concesionario aprovecha la situación para "llenar de papeles" a las autoridades de control que, finalmente, no controlan10,

- la utilización de información suministrada por el operador.

La elección de una estructura tarifaria por regulación de costos, subordina el ejercicio del control público a la información provista por la parte interesada. Lo mismo se aplica al seguimiento de los niveles de servicio o a la cotización y ejecución de las inversiones pagadas por el estado. Aun a pesar de las posibles auditorías, esto afecta inevitablemente la calidad del control y deviene en la captura del regulador por el regulado. El creciente recorte presupuestario para el organismo de control (Comisión Nacional de Regulación del Transporte -CNRT-) aumenta su dependencia de los operadores, puesto que éstos terminan siendo quienes financian los estudios que deben realizarse para monitorear la prestación11.

- la autonomía del ente de control.

Resulta de sentido común que para favorecer el control de un servicio público privatizado, cualquiera sea la estrategia regulatoria elegida, quienes hacen el contrato no lo controlen, a fin de precaver que a posteriori de la concesión se traten de disolver responsabilidades. Esto no se respetó en el caso de la CNRT. Lo mismo respecto a la formación y consolidación de equipos técnicos, para evitar la discontinuidad en la política y la permeabilidad en las decisiones, asociadas a los nombramientos políticos de las autoridades de control12. Estos dos elementos, junto con las restricciones presupuestarias y a la falta de una ley orgánica que ordene el accionar del ente de control, está comprometiendo seriamente el desempeño de la CNRT.

3. CONCESION DE LOS FERROCARRILES SUBURBANOS: LA HISTORIA "NO OFICIAL".

El valor de la privatización ferroviaria es esencialmente político, en vistas al rol "ejemplificador" que se le había asignado. Por tal razón se consideró satisfactorio para el estado que se disminuyera el déficit, y fundamentalmente, que se concretara el proceso. La urgencia política por mostrar resultados fue el criterio predominante del proceso privatizador. Obviamente, los resultados a mostrar debían ser positivos, por lo tanto, el espíritu de la estrategia privatizadora (hecho explícito por los funcionarios ideólogos del proyecto), fue captar a los oferentes, proponiéndoles un negocio atractivo (Kogan-Kohon, 1994).

El diseño del proceso licitatorio fue veloz. Desde el momento en que el gobierno argentino tomó la decisión de concesionar los servicios hasta la apertura del llamado a licitación transcurrieron sólo ocho meses. No lo fue tanto el proceso transcurrido desde la preadjudicación hasta la toma de posesión, que duró desde 1992 hasta 1994/95, según los diferentes grupos empresarios. Este período posibilitó la consolidación de los consorcios, que sufrieron importantes modificaciones a pesar de las cuales conservaron el concurso, y una serie de largas negociaciones reacomodando las condiciones del contrato a los requerimientos de los concesionarios13.

Entre los principales puntos de controversia durante la negociación con los oferentes estuvo, por parte del sector público, la relación con los operadores técnicos, y por parte de los ofertantes, la modificación de los convenios colectivos de trabajo, el estado de las estaciones, locomotoras y vagones y la relación contractual con la Policía Federal para el mantenimiento de la seguridad. Las demoras causadas por las improvisaciones de los oferentes y las imprevisiones de los pliegos14, agravó más la situación de la infraestructura y el material rodante, dando lugar a reclamos por mayores subsidios y flexibilidad en el régimen de penalidades y en el cronograma de inversiones.

3. 1 Sobre los subsidios y la firma de los contratos.

Al firmar los contratos se incorporó un procedimiento para ajustar los números de las licitaciones. De este modo los montos del subsidio y del canon ofertados, fueron corregidos a la toma de posesión considerando un ajuste de las cotizaciones por diferencias en el costo de la mano de obra y de los precios administrados por el estado (gas, luz, combustibles y teléfono) entre 1992 y 1994 (momento de la presentación de las ofertas y de la posesión). También las cotizaciones de las inversiones fueron ajustadas, aplicando a los costos de mano de obra los índices afines de la actividad y al resto de los rubros el índice de precios al consumidor de E.U.A. Es decir, se aplicó una fórmula indexatoria a las cotizaciones del plan de obras. Según estipula la ecuación económica del contrato, la diferencia generada entre costos (variables) e ingresos (fijos según la proyección de demanda para todo el período de la concesión) se cubre con mayores subsidios. Los resultados de este ajuste se presentan en el cuadro Nº 5

La diferencia de los subsidios operativos entre la oferta y la posesión es notoria. Estos se incrementan en u$s 450 millones (casi el 250%). Finalmente, el subsidio a las empresas concesionarias sería de $ 138 millones anuales, mientras el déficit operativo de la empresa estatal era de $ 120 millones por año15. Por tanto, no se cumple el primer objetivo asignado a la privatización: reducir el déficit.

El impacto del ajuste practicado es aún más llamativo si se considera que está fundamentado principalmente sobre el costo de la mano de obra, ya que las bases del proceso licitatorio dan libertad a los concesionarios para definir el número de agentes de FEMESA a emplear y para negociar nuevas condiciones de trabajo. Es decir, no se tenían que hacer cargo de todo el personal de FEMESA ni al mismo sueldo. De hecho, el personal empleado por FEMESA (18.000 agentes), se redujo a la mitad con la operatoria privada (9.000 agentes).

3.2. Sobre la tarifa.

La tarifa sujeta a regulación estatal por contrato, es la mínima de ida solamente. Por lo tanto, el concesionario fija libremente la de los boletos ida y vuelta, la de los servicios diferenciales y también la de los abonos.

FA y FEMESA ofrecían un descuento de alrededor de un 5% para el boleto ida y vuelta. Los operadores privados cobran el doble. Esto representa un aumento de la recaudación de un 30%. Asimismo, FA y FEMESA vendían abonos quincenales y mensuales, los operadores privados suprimieron el abono quincenal. FA y FEMESA establecían en 18 viajes por mes el valor del abono mensual. Los operadores privados lo fijan entre 22 y 24 viajes.

A pesar de la estabilidad de la economía y del estancamiento salarial de los últimos años, el gráfico 3 demuestra la evolución ascendente de los costos para todos los modos del sistema. Se observa asimismo que, a partir de la concesión de los ferrocarriles suburbanos, la relación que históricamente mantuvieron las tarifas de los distintos modos se revirtió. La diferencia tarifaria establecida a favor del tren y del subte a partir de su privatización, puede contribuir a explicar el aumento de pasajeros transportados, considerando el deterioro de los salarios como consecuencia de su congelamiento a partir del plan de convertibilidad en 1991 y el creciente problema ocupacional subsecuente (desocupación, subocupación y precarización laboral).

Entre 1991 y 1998 el boleto de colectivo aumentó un 160% (la inflación durante el período fue del 81 % según precios al consumidor y del 20% según precios al por mayor), a pesar de que el servicio presenta deficiencias importantes. Si observamos el gráfico 4 vemos que, a la par que desciende la demanda del autotransporte público desde 1992 a la fecha, los kilómetros recorridos y el número de vehículos aumentan en lugar de disminuir (¿menor eficiencia, sobredimensionamiento, racionalidad empresaria?). Paradójicamente, la recaudación sube considerablemente, incrementándose los ingresos por vehículo y por kilómetro. Estos aumentos, pues, encubren la ineficiencia empresaria.

El último aumento tarifario otorgado el 9-1-98, consecuencia de la presión de los empresarios por compensar la pérdida de pasajeros del autotransporte, resulta ejemplificador del estilo político con que se maneja el transporte público metropolitano. Los operadores exigieron que el aumento fuese acompañado por la suba conjunta de los otros modos, para evitar una transferencia de pasajeros entre modos que medrara la compensación del aumento. Entusiasmados por la subvención que reciben por los ferrocarriles, los empresarios los reclaman para el autotransporte e intentan volcar a su favor la opinión pública, haciendo recaer sobre el estado el peso político de optar por un aumento tarifario.

Políticamente, la suba de los servicios ferroviarios se fundamentó sobre la necesidad de reducir los subsidios para evitar incurrir en aumentos no programados del gasto público. La reducción de subsidios compensada por el aumento es de $ 50 millones16. Por lo tanto, a pesar de los aumentos tarifarios de los últimos años, el ferrocarril sigue teniendo una incidencia fiscal significativa. El aumento del colectivo se sustentó sobre una mejora de ingresos para los prestadores sobre la realización de inversiones17.

El costo político del último aumento tarifario del transporte público18 (que provocó una inflación del 0,9% para el primer bimestre del año, mientras la de todo 1997 fue del 0,5%), dilata la difusión de la renegociación de los contratos concluida a comienzos del año pues, entre otros cosas, apareja nuevas subas de los pasajes.

3.3 Sobre las inversiones.

El programa de inversiones propuesto por el estado no prevé inversiones para aumentar la capacidad del sistema ferroviario metropolitano. Estas se orientan a obras marginales destinadas a garantizar la confiabilidad del servicio (y del negocio), y las diferencias comparativas con los tiempos de viaje de los modos competitivos (o sea a garantizar mercado). De hecho, los incrementos más notorios de demanda se realizaron inmediatamente después de la concesión, por lo tanto no se deben a la realización de inversiones sino al control de la evasión y al restablecimiento de los parámetros operativos mínimos, intencionalmente abandonados antes de la concesión.
Por consiguiente, no se cumplió el segundo objetivo asignado a la privatización: modernizar el sistema. Es más, la saturación de su capacidad a tres años de concesionados los servicios, demuestra que el plan de obras original fue muy poco ambicioso19.

Los problemas de personal, difíciles de revertir bajo gestión estatal20, se resolvieron en gran medida con la privatización de los servicios. Pero los problemas técnicos persisten. Esto demuestra que el servicio, aun con los coches existentes y con una mínima inversión en mantenimiento del capital fijo (vías y sistema de comunicaciones), podía operar en condiciones aceptables. Ex funcionarios partícipes del proceso privatizador y actualmente miembros del organismo de control, reconocen que el problema más importante de FA era de gestión, más que de falta de inversión (supuesto manejado durante el proceso privatizador). De hecho, el diseño de una política privatizadora que deja a cargo del estado las inversiones en el sistema, al tiempo que éste se retiraba de la gestión del servicio por el déficit que le ocasionaba a su comprometida situación financiera, trasunta claramente esta percepción del problema.

3.4. Sobre el ente de control.

La urgencia político-económica y la adscripción dogmática a las premisas ideológicas dominantes del neoliberalismo que fundamentaron la reforma del estado en la Argentina, hicieron que la concesión de los servicios públicos resultara una retirada precipitada del estado más que la marcha reflexiva hacia un nuevo modelo. No se pensó un modelo, se realizó un modelo. El control, por ende, no fue un tema prioritario. Por lo tanto, no fue prioritario preservar los aspectos esenciales del servicio público. No sólo no hubo discusión doctrinaria, sino que los entes reguladores fueron creados a posteriori de la concesión.

La actual Comisión Nacional de Regulación del Transporte, fue creada por decreto 1388/96, luego de un prolongado período de ausencia de órgano de control para los servicios ferroviarios (suplido por entes interinos, residuales) y de sucesivas modificaciones y fusiones administrativas (Gutiérrez, 1997a). No tiene carta orgánica y, consiguientemente, no quedó establecido el uso del instrumento de la Audiencia Pública, como sucedió en la constitución de los entes reguladores de los servicios domiciliarios (en el caso de la luz, el agua o el gas).

No hay asociaciones de defensa de usuarios específicas. Las existentes (asociaciones genéricas de defensa de consumidores) no han actuado en demandas de transporte más que recientemente, por la privatización de aeropuertos y el último aumento tarifario de enero del corriente año21.

Autoridades del derecho administrativo nacional declaran que no se sabe cuál es la naturaleza del ente regulador que acompaña la política de revisión doctrinaria del servicio público en nuestro país. La falta de discusión sobre la naturaleza del ente, sus alcances, sus funciones, los procedimientos, enturbian la modalidad procesal22. La indeterminación genera confusión, y por ende, inseguridad jurídica. Esto propicia la sujeción del ente regulador al regulado. Actualmente el debate doctrinario en el ámbito del derecho público nacional gira en torno de la existencia de recursos de acción legal de los usuarios contra las empresas prestadoras. Pero entonces, ¿cuál es el sentido del ente regulador? ¿dónde queda la obligación del estado de asumir y garantizar el servicio público?. Centrar la discusión sobre este aspecto acarrea el riesgo de dejar de lado cuestiones de fondo, vinculadas con la definición del tipo de control y del tipo de autoridad controladora.

En resumen, los objetivos asignados a la política de privatización de los servicios ferroviarios suburbanos de la región metropolitana de Buenos Aires. no se han cumplido, y los supuestos empleados en su definición han resultado erróneos. El déficit estatal no se redujo, a lo sumo se reorientaron los subsidios. El servicio no se modernizó, se garantizaron las condiciones operatorias sujetas a erogaciones públicas, aunque no a su control genuino. Asimismo, no todas las líneas requieren subvención estatal. Al respecto, los datos del Cuadro 7 resultan elocuentes.

Las dificultades financieras y operativas de FA respondían en gran medida a un problema de gestión, frente al cual se optó políticamente por un cambio en la propiedad de la gestión, básicamente como medida de disciplina laboral, puesto que no se practicó ninguna reforma estructural al esquema de gestión empresaria, estilo predominante de la reforma ferroviaria en el resto del mundo23. En estas circunstancias, el beneficio asociado a una gestión privada potencialmente más eficiente, se restringe a una mayor "eficiencia económica" que, conforme con la ecuación económico-financiera del servicio (ver apartado 2.1), redunda en una ventaja para el operador y no necesariamente para el usuario.

A tres años de la privatización, es forzosa una revisión de los contratos. De hecho, el decreto 543/97 puso en marcha una, aunque no precisamente en la dirección apuntada.

4. LA "RENEGOCIACION ANUNCIADA" Y EL "SUBSIDIO QUE VIENE".

La renegociación de los contratos está siendo manejada de un modo reservado por la Autoridad de Aplicación (el Ministerio de Economía y Obras Públicas) sin la participación siquiera del ente regulador. La solicitud de audiencia pública efectuada por legisladores del Congreso de la Nación fue negada por la Secretaría de Transportes, alegando no estar estipulada en los contratos.

El contenido básico de la renegociación consiste en la prórroga de la concesión (a 30 años), incorporando inversiones en infraestructura a cambio de más tarifa. El argumento que sostiene políticamente la revisión de los contratos es la existencia de demanda insatisfecha. Ambos elementos corroboran las limitaciones señaladas de la estrategia privatizadora que, sintéticamente, podría calificarse como "poco ambiciosa"24. Por otra parte, también implica una modificación de la ecuación económica original, proponiendo mantener los subsidios previstos por el contrato, pero cancelar el pago de canon, aplicándolo al nuevo plan de obras.

Las inversiones de "modernización" (como se denomina al nuevo programa) consisten en la incorporación de material rodante (coches reconstruidos y eléctricos) y en la remodelación de estaciones. El estado se compromete a la construcción de pasos vehiculares en distinto nivel, que quedan a su cargo. Es interesante mencionar que en el caso de las líneas Mitre y Sarmiento, el contrato original prevé la remodelación de estaciones (alrededor de u$s 15 millones a iniciarse entre 1998 y 1999), y también la construcción de pasos en distinto nivel en las líneas Mitre, Urquiza, y Belgrano Sur25.

La propuesta revisionista abarca además otros aspectos, algunos de los cuales son los siguientes:

el concesionario podrá ofrecer en garantía los bienes y equipamientos incorporados a la concesión, y también los recibidos como parte de la concesión (bienes de dominio público) para financiar los programas de inversiones;

a diferencia del contrato original, las inversiones que el usuario sufraga (a través de la tarifa o de los aportes del Tesoro), son propuestas por el concesionario, quien también las programa y cotiza;

el cálculo del canon de obra destinado a las nuevas inversiones, se efectúa sobre la recaudación de los servicios obligatorios únicamente (no se incluyen servicios diferenciales u otros ingresos adicionales);

el concesionario puede disponer y usufructuar de todos los bienes muebles e inmuebles del estado (incluyendo centros de transbordo, estaciones, lotes linderos ocupados o desocupados, etc.) para desarrollos urbanos y/o comerciales, habilitando el cobro de alquiler o el arrendamiento, sin pagar un centavo al estado ni habilitar modificaciones en el nivel de subsidio o canon del contrato original;

se elimina la aplicación del índice de calidad del servicio (instrumento de "estímulo" a la eficiencia empresaria, que diferencia la estrategia regulatoria ferroviaria de la del autotransporte);

además de los aumentos pautados para financiar el programa de inversiones, la tarifa del servicio público queda sujeta a variaciones en los costos, cuya discusión se habilita ante la modificación de cualquier rubro en particular, y no ya necesariamente frente a una alteración conjunta del costo superior al 6 por ciento;

la diferencia resultante en el costo de explotación debe ser cubierta necesariamente a través de la tarifa (por lo tanto, el incremento queda incorporado definitivamente y se descarta la posibilidad de emplear otras vías, subsidios por ejemplo);

el concesionario queda facultado para habilitar o inhabilitar estaciones, paradas y apeaderos,

se amplía el objeto social de las empresas concesionarias, para habilitar su actuación como operadoras, consultoras y/o prestadoras de servicios de mantenimiento ferroviario en el ámbito nacional y en el extranjero26.

Queda claro que el espíritu de la renegociación no parece ser el de la planificación de un servicio público, es decir, estar pensada desde y para los usuarios, sino el acuerdo de un negocio, pensado desde y para las empresas intervinientes.

Los empresarios transportistas, que ya trascendieron la pertenencia modal, se encaminan pues hacia una profunda reestructuración del sistema de transporte público metropolitano.

El negocio ferroviario se perfila claramente hacia la diversificación económica, apuntando a:

la explotación comercial de servicios de mensajería, encomiendas o cargas u otras actividades conexas,

la explotación de servicios diferenciales con tarifa libre (incluyendo modificaciones en la estructura de la red y la prestación de servicios interurbanos);

la instrumentación del transporte multimodal (boleto integrado) 27;

el emprendimiento de desarrollos urbanísticos y comerciales.

Esto será acompañado, necesariamente, por una reestructuración del autotransporte colectivo, pues el nuevo sesgo del servicio ferroviario afectará la composición modal de la demanda, su perfil y la direccionalidad de los flujos. Se apunta a unidades más pequeñas, también en este caso destinadas a servicios diferenciales con tarifa libre y al rediseño de rutas, incluyendo su cancelación y/o modificación total o parcial. La planificación de la red conforme con criterios comerciales, responde a una estrategia empresaria dirigida a la segmentación de la región metropolitana por zonas de mercados de viajes, abarcativas del conjunto de rutas de un grupo operador (de jurisdicciones nacional, provincial y comunal), incluídos los servicios ferroviarios28. Obviamente, políticas como la acordada por el decreto 914/97 para la modernización del parque móvil, actuará como un catalizador de la competencia a favor del proceso de concentración económica, frente a las dificultades de las empresas pequeñas para reconvertirse en un contexto de demanda regresiva29. El riesgo implícito en esta situación es que se profundice el proceso de segregación socioespacial, a través de diferencias en la oferta, la calidad y el precio del servicio en las rutas poco rentables.

Un punto clave de esta reestructuración, sobre el que los empresarios ya vienen trabajando30, es la subvención del autotransporte colectivo. Una determinación de este tipo requiere, en primer lugar, conocer la estructura de costos de la actividad y, en segundo lugar, conocer su estructura empresaria. Como mencionamos ut supra, debido al tipo de estrategia regulatoria aplicada, el estado desconoce los costos del servicio. Asimismo, el cálculo de la tarifa según los parámetros de una empresa promedio, redunda en políticas generalizantes, que no aprecian la diversidad de perfiles empresarios que hoy se presentan en el sistema y que, obviamente, se relacionan con el tipo de gestión empresaria, pero también con la rentabilidad diferencial de las rutas. Al menos en principio, no parece que la disminución de la demanda haya afectado la rentabilidad global de la actividad. Por lo contrario, parece haber mejorado notoriamente.

La ciudad metropolitana de Buenos Aires se está transformando conforme con un cambio en el patrón de acumulación mundial y nacional. Esta transformación incumbe a su estructura social, económica y territorial. Dichos cambios no pasan desapercibidos para los grupos empresarios operadores del transporte publico metropolitano. Lamentablemente, el garante de la previsión y provisión de su prestación como servicio público (esto es, el estado), parece ignorarlos. Lo cierto es que se están produciendo y sus resultados perdurarán en el tiempo, condicionando no sólo los bolsillos de los ciudadanos, sino también su derecho a la movilidad.

5. REFLEXIONES FINALES.

La privatización de los ferrocarriles suburbanos de pasajeros resulta un claro ejemplo de los riesgos que apareja subordinar el interés público al interés político. Más profundamente, de los riesgos que acarrea el debilitamiento del estado y de sus figuras jurídicas, como la del servicio público, en un contexto de liberalismo económico.

La utilización del concepto de interés público como una estela de bienestar que se esparce uniformemente sobre la sociedad, implicando todo lo bueno y lo mejor frente a lo cual se doblegan las pretensiones de particulares, lleva a equivocaciones graves. El interés público no es el del "conjunto" de la sociedad, sino el de la mayoría, y está compuesto por un grupo de valores que no deben confundirse o anteponerse. El interés público no es el de la "Administración Pública", ni tampoco debe identificarse con la mera "conveniencia material" de la sociedad.

Los juristas más destacados del derecho administrativo argentino sostienen que si lo que "conviene" a la comunidad es "injusto", es, por lo tanto, un falso interés público (Gordillo,1967:241).

Esta cuestión supera el debate sobre la estatización o privatización de los servicios públicos. La privatización no es buena ni mala per se, sino conforme a cómo se la conciba y ejecute. La clave está en el sentido de responsabilidad con que la autoridad pública asume sus deberes y de su autonomía de decisión, sea ya en carácter de prestador o de garante de la prestación.

La presunción de neutralidad con que se cualifica al estado desde el sistema jurídico (como representante y garante del interés público), excluye la trascendencia de los condicionamientos que resultan de la génesis y evolución de las estructuras locales de poder. Es sobre este punto que consideramos radica la limitación de la actual privatización de los servicios públicos en la Argentina. Independientemente de la existencia o no de herramientas jurídicas para garantizar el interés público y evitar distorsiones, ¿cuál es la probabilidad de que se hagan efectivas en el marco de un estado debilitado y de un poder económico crecientemente concentrado?
La reciente reestructuración capitalista es un proceso todavía en desarrollo. Nuevos fenómenos (o viejos) se evidencian con el devenir de los acontecimientos. Las formas anteriores de representación colectiva (sindicatos) están desarticuladas, pero los grupos económicos presentan un comportamiento altamente corporativo. Los privilegios asociados a la cautividad del mercado, que devienen tanto de las situaciones de monopolio o de exclusividad aplicables al transporte público metropolitano, reafirman la pertinencia de su tratamiento como servicio público. Son necesarias, por lo tanto, nuevas formas de representación de colectivos civiles, que restauren el necesario equilibrio del sistema democrático. Estos son procesos lentos, que requieren profundos cambios en la conciencia y en la conducta sociales. Creemos, no obstante, que la dureza de los efectos causados por los programas económicos, los aceleran.

Es mucho lo que queda por hacer respecto a una política de transporte público para la ciudad metropolitana de Buenos Aires. Hay que repensar la estrategia regulatoria de un sistema de transporte público privatizado, fortalecer y formalizar las instancias de control social del transporte como servicio público, hay que conformar y consolidar equipos técnicos idóneos y autónomos, hay que producir información para su estudio, crear instancias político-administrativas adecuadas para una gestión metropolitana.

La ciudad se está transformando. Su sistema de transporte la acompaña. Es preciso formular una política sectorial capaz de captar la esencia de su nueva lógica de funcionamiento y crear las instancias político-jurídicas adecuadas para representar a todos sus actores (usuarios, operadores, trabajadores y funcionarios), para que el sistema de transporte público del nuevo siglo alcance los objetivos que se le habían asignado hace más de veinte años: ser no sólo eficaz, sino también equitativo.

Con el afán de superar el prejuicio de que los investigadores sólo escriben papeles que duermen en las bibliotecas, esperamos que nuestro trabajo sea mínimamente útil para explicar y proponer soluciones a los problemas cotidianos de los ciudadanos, en este caso, al de su circulación por la ciudad.

BIBLIOGRAFIA.
"ARGENTINA"-CNRT (1997) "Boletín Informativo" No. 1.
"ARGENTINA"- CNRT (1997) "Estado actual de las inversiones y del pago de subsidios".
"ARGENTINA"- CNRT (1997) "Evolución histórica de la tarifa en el transporte automotor urbano de la Región Metropolitana de Buenos Aires", Serie Investigación, CACETA, Bs. As.
"ARGENTINA"- CNRT (1997) "Informe estadístico anual. Concesiones ferroviarias metropolitanas", Gerencia de concesiones ferroviarias, Subgerencia de concesiones metropolitanas, Bs. As.
"ARGENTINA"-ESCRIBANIA GENERAL DEL GoBIERNO DE LA NACION (1994) Contrato de Concesión, Grupo 5, Anexos V, VI, VI/A, VII, VIII/3, VIII/4, X/1, X/2, XIV/1, XXX/1.
"ARGENTINA-ESCRIBANIA GENERAL DEL GOBIERNO DE LA NACION (1994/5) Contrato de Concesión, Grupos 1,2,3,4,5,6,7, Anexo XXVI/1.
"ARGENTINA"-ESCRIBANIA GENERAL DEL GOBIERNO DE LA NACION (1994/5) Contrato de Concesión, Grupos 1,2,3,4,5,6,7, Anexo VIII/1.
"ARGENTINA"-FEMESA (1992/93) "Indicadores de la gestión operativa. Compendia anual", Unidad de Planeamiento, Bs. As.
"ARGENTINA"-FERROCARRILES ARGENTINOS (1982/83/89) "Compendio estadístico anual", Bs. As.
"ARGENTINA"-MEyOSP (1992) "Llamado a licitación pública de carácter nacional e internacional para la concesión de la explotación de los servicios ferroviarios de pasajeros -de superficie y subterráneos- del Area Metropolitana de Buenos Aires", Condiciones Generales, Grupo 3.
"ARGENTINA"-MEyOSP (1992) "Llamado a licitación pública de carácter nacional e internacional para la concesión de la explotación de los servicios ferroviarios de pasajeros -de superficie y subterráneos- del Area Metropolitana de Buenos Aires", Condiciones Particulares, Grupo 3.
"ARGENTINA"-MEyOSP (1992) "Pliego de condiciones particulares para la concesión y explotación de los servicios ferroviarios de pasajeros", Grupo de servicios 3.
"ARGENTINA"-MEyOSP (1992) "Contratos de concesión de los servicios ferroviarios de pasajeros", Anexos V, VI, VII, VIII/1, VIII/2, VIII/3, X/1, X/2, XXX/1.
AUTO COLECTIVO (1998) "Prioridades", No. 519, Año 64, CEAP, Bs. As., p. 60.
CARDOZO, J. y OLMOS, M. (1996) "Apuntes para la segunda etapa de las concesiones de ferrocarriles y subterráneos en la región metropolitana de Buenos Aires: el subsidio y la tarifa en el esquema de regulación", mimeo, Bs. As.
CLARIN(a) "Los empresarios del autotransporte reclaman nuevos aumentos", Información General, p.42, 10/1/98.
CLARIN(b) "Incendian vagones de las líneas Roca y Sarmiento", Información General, p.34, 14/1/98.
CLARIN(c) "Siete colectivos quemados en Once, Puente Alsina y La Noria", Información General, p.42, 21/1/98.
CLARIN(d) "Se largó la carrera por el negocio del boleto único", Economía, p.19, 23/1/98.
CLARIN(e) "Renegocian inversiones en trenes a cambio de más tarifa", Economía, p.32, 14/3/98.
CORVI, MARIA E. (1996) "Descentralización de actividades en la región metropolitana", en: Actas Primer Congreso Nacional de Transporte Urbano, CoNTA, La Plata, pp.502-510.
FERNANDEZ DURAN (1980) "Transporte, espacio y capital", Ed. Nuestra Cultura, Madrid.
GORDILLO, AGUSTIN (1967) "Derecho administrativo de la economía", Ed. Macchi, Bs. As, Parte General.
GUTIERREZ, ANDREA (1997a) "Neoliberalismo y servicio público: el caso del transporte urbano de pasajeros, con especial referencia al de la región metropolitana de Buenos Aires", en: XI ANPET, vol. II, Río de Janeiro, pp.635-643.
GUTIERREZ, ANDREA (1997b) "Estado y transporte. Transformaciones a la luz de la reestructuración económica capitalista", en: Actas VI EGAL, UBA-FFyL, Bs. As..
GUTIERREZ, ANDREA (1997c) "Efectos socioterritoriales del proceso de reestructuración del sistema de transporte de la región metropolitana de Buenos Aires", informe de avance, becas de investigación para graduados, UBA-FFyL, mimeo, Bs. As..
GUTIERREZ, ANDREA (1997d) "Propuestas para una política de transporte público metropolitano en el capitalismo avanzado", en: Apuntes N°.3, Foro Permanente de Transporte, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Bs. As..
KOGAN, J. y KOHON, J. (1994) "Privatizaciones ferroviarias en la Argentina: el caso de los servicios de pasajeros de la región metropolitana de Buenos Aires", en: IX Congreso Panamericano de Ferrocarriles.
KRANTZER, G. y SANCHEZ, J. (1993b) "Cambio organizacional empresario en el autotransporte de Bs. As.", en: Memorias VI CLATP, FUNDESTRA-Consejo de Seguridad Vial, Costa Rica.
MARTINS y DE SEQUEIRA SANTOS (1991) "O papel oculto do transporte en el espaço subdesenvolvido", en: Actas V Encuentro Latinoamericano de Transporte Público, CLATPU-REDES, Sgo. de Chile.
MARTINS, JORGE A. (1997a) "Novos enfoques para a pesquisa em transporte diante do próximo ciclo econômico", en: Anais XI ANPET, vol. II, Río de Janeiro, pp.619-631.
MARTINS, JORGE A. (1997b) "Globalizaçao, auto-sustentabilidade e planejamento de transportes urbanos", en: Anais XI ANPET, vol. II, Río de Janeiro, pp.1031-1043.
MÜLLER, ALBERTO (1996) "Autotransporte urbano de pasajeros: (más acerca de) el debate regulación/desregulación", en: Desarrollo Económico v.36, No143, IDES. Bs. As., octubre- diciembre.
SANTOS, MILTON (1993) "A aceleraçao contemporânea: tempo mundo e espaço mundo", en: Milton, De Souza, Scarlato, Arroyo (compiladores), "Fim de século e globalizaçao", HUCITEC-ANPUR, Sao Paulo.

NOTAS
* Geógrafa. Becaria y docente de la Universidad de Buenos Aires, Investigadora del Programa de Transporte del Instituto de Geografia de la Facultad de Filosofia y Letras.
1 La naturaleza del fenómeno es la misma en cualquier escala, trátese del espacio urbano o regional.
2 Como por ejemplo, el de una privatización ferroviaria poco ambiciosa, sólo para recuperar una eficiencia operatoria poseída hace cincuenta años.
3 No en términos de la flexibilidad técnica de la red, sino de los intereses creados y del respaldo legal que los avala.
4 El anuncio de la escisión de FA para su privatización se produjo en marzo de 1991, con el objetivo de desarticular una prolongada huelga de trabajadores ferroviarios.
5 El presidente del consorcio TMR es el Sr. Luis Carral, también presidente de la Asociación Argentina de Empresas de Transporte Automotor (AAETA), cámara que agrupa las empresas de larga distancia y que integra el consorcio, a la que pertenece la Río de la Plata, de quien se dice es el dueño.
6 El grupo Trainmet está integrado por empresas de la Cámara de Transporte de la provincia de Buenos Aires (CTPBA) y de la AAETA, ambas integrantes de la Federación Argentina de Transporte Automotor de Pasajeros (FATAP). Cometrans por empresas de la Cámara de Empresas de Autotransporte de Pasajeros (CEAP). Avances realizados en la investigación indican que actualmente no existe entre ambos grupos una relación de competencia, sino más bien de coparticipación. De hecho, recientemente se produjo una importante reestructuración de la conducción de las cámaras, que entre otros cambios, resultó en la reincorporación de la CEAP a la FATAP (anteriormente expulsada).
7 Los funcionarios privatizadores daban por descontado que, a pesar de su inexperiencia, los concesionarios podrían cumplir con el programa mínimo de operaciones. Por lo tanto, no sólo se admite la concesión de un servicio público a un prestador inexperto, sino que para favorecerlo se establecen estándares mínimos de operación, de cumplimiento garantizado, cuya superación asegura un aumento tarifario.
8 La demanda estimada para el San Martín resulta discordante aun con la más optimista de las proyecciones demográficas para la zona. La performance del Begrano Sur, en cambio, es la más sorprendente considerando que el servicio era prácticamente inexistente antes de su concesión. Cabe aclarar que a la toma de posesión, el operador recibió coches del servicio de larga distancia del Belgrano Norte y 4 locomotoras. Sin dudas, este último ramal (Ferrovías) resultó el mejor negocio (alcanzó ya la demanda proyectada para el final de la concesión y recibe el mayor subsidio).
9 Funcionarios de FEMESA sostienen que no se está efectuando mantenimiento y que el ente de control no cuenta con un equipo técnico idóneo para la tarea. Informantes calificados de Ferrovías admiten que con los subsidios operativos se financian las obras, recortando mantenimiento, y luego cobran el subsidio de inversiones como una ganacia neta.
10 Fuentes calificadas del sector aseguran que no se están realizando tareas de mantenimiento del equipamento y que la CNRT no cuenta con personal técnico idóneo.
11 Tal es el caso de la encuesta de opinión a los usuarios que, luego de un año de postergación, será realizada en 1998 pagada por los operadores.
12 El plantel de personal de la Comisión Nacional del Transporte Automotor (CoNTA), conformado por concurso, se disolvió al ser absorbida por la CNRT. Por otra parte, resulta llamativa la estrecha vinculación existente entre ex funcionarios públicos y las empresas del sector. Tal el caso, por ejemplo, de autoridades de la CoNTA, que actualmente gerencian fundaciones pertenecientes a grupos concesionarios (Fundación Trainmet).
13 El grupo Ferrovías, por ejemplo, logró mantener su oferta tras la deserción y el reemplazo de casi la totalidad de los miembros originarios del consorcio, a pesar de las denuncias del grupo Pardo Rabello, preadjudicado en segundo lugar. Economía desestimó el pedido por las demoras que aparejaría y por el mayor monto de subsidio requerido. También el grupo Trainmet tuvo serios problemas internos, que incluyeron su desvinculación de Materfer, que se encontraba en convocatoria de acreedores.
14 Funcionarios partícipes del proceso reconocen que la premura con que se preparó el armazón jurídico-administrativo de la concesión llevó a lanzar la licitación sobre la base de unos pliegos sin demasiadas definiciones, incurriendo en el error jurídico de creer que esto podría subsanarse en el momento de la formulación de los contratos, cosa que (más allá de su factibilidad política) no es posible legalmente, porque el documento que prima en la concesión es el pliego general.
15 Valores declarados en distintos medios por funcionarios de gobierno durante 1992. Considerando el subsidio total neto y los pasajeros transportados promedio para toda la concesión, el subsidio por pasajero transportado durante la gestión privada es de 0,30 U$S, mientras que según el balance de la gerencia metropolitana de F. A., en 1985 era de 0,15 U$S (valores a diciembre '92 según Indice de precios Mayoristas Nivel General)
16 No se sabe qué ocurrirá el año próximo y los siguientes. Se supone que si se mantienen los montos de subsidios establecidos en los contratos, la tarifa debería retrotraerse, o bien renegociarse los montos de las subvenciones si se mantiene la tarifa actual.
17 El aumento solicitado por las cámaras empresarias (CEAP y FATAP) para restablecer la caída de pasajeros fue del 36,8%. No obstante, la recaudación anual adicional con el aumento otorgado será de aproximadamente u$s 200 millones; la inversión para renovar las 800 unidades previstas para este año ronda los u$s 104 millones.
18 El fuerte descontento social que produjo el aumento del transporte púb

Compartir en