Introducción

Este artículo concierne a cuatro problemas interrelacionados. Primero, ¿cuál es el significado del "neoliberalismo" en el contexto de la evolución de Chile a partir de 1973? Segundo, a pesar de una parcial evidencia de "reestructuración" de la economía chilena, ¿cuál es el rol del tradicional sector agro-minero del siglo XIX (específicamente de la industria minera del cobre) en Chile? Tercero, dadas las tipologías del Estado comúnmente utilizadas en economía del desarrollo, ¿cuál es la interpretación apropiada del Estado actual en Chile? Cuarto, ¿cuáles son, específicamente, las actividades cruciales -en el contexto de la economía- que dan una definición empírica del Estado? Siguiendo el análisis antes señalado, la conclusión de este artículo es que, aunque actualmente en Chile el Estado opera más allá de las estrechas limitaciones de un Estado "neoliberal" tal como es estrictamente definido, se halla no obstante fatalmente confinado por los límites ideológicos impuestos a través de la visión neoliberal del Estado. Por lo tanto, Chile carece de una estrategia nacional de desarrollo y se halla forzado a operar dentro de los parámetros de una estructura cuasi-estancacionista, temporalmente animada por los auges de las materias primas, al estilo del siglo XIX. En un proceso que evoca el clásico análisis de Aníbal Pinto sobre las oportunidades perdidas por Chile en el siglo XIX, Chile ha fallado una vez más en forjar un "nexo exportación-inversión" sustentable, suficiente para operar una transformación fundamental de la economía, alejada de la confianza en las actividades rentistas basadas en recursos (Pinto, 1962)2.

[i]I. ¿Un Estado neoliberal?

A. Reestructuración incoherente (1973-1975)[/i]

Al comienzo de la dictadura militar (1973) el Estado operó dentro de los límites de una situación de "emergencia" (Huneeus, 2001:296). En el marco de la política económica, los dos principales responsables fueron el ministro de economía Fernando Léniz y el ministro de coordinación económica Raúl Sáez. Ni Léniz ni Sáez eran neoliberales: Sáez fue, de hecho, ciertamente uno de los principales responsables -si no el principal- en la máxima institución de desarrollo de Chile, la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) (Sáez 1994a, 1994b). Desde 1939, la CORFO (analizada en la sección III) había sido la principal protagonista en la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) de Chile, y Sáez había estado por mucho tiempo vinculado con la ISI, la CORFO y la política de desarrollo conducida por el Estado.

Buscando consolidar su poder político, el General Augusto Pinochet se impuso a sus rivales militares y formó el "segundo gobierno" en julio de 1974 hasta abril de 1978 (Huneeus, 2001:297). Este "gobierno" estuvo marcado por el predominio de líderes militares en posiciones de poder: 24 de los 38 ministros que conformaron el gabinete eran militares profesionales. La mayoría de ellos era decididamente nacionalista, partidarios de instituciones formativas como la CORFO y portadores de una vaga ideología desarrollista que destacaba el rol formativo de las estrategias ISI en la economía.

Inmediatamente, Pinochet designó al primero de los "Chicago Boys", Jorge Cauas, como ministro de Hacienda. Esto fue seguido por el nombramiento de Sergio de Castro, un enérgico "Chicago School" y crítico de la política aplicada por el gobierno, como Ministro de Economía en abril de 1975. La designación de De Castro se produjo poco después de la que fue considerada en marzo una crucial conferencia económica, encabezada por Milton Friedman y Arnold Harberger, en la que los Chicago Boys plantearon su propuesta (apoyados también por el FMI y el Banco Mundial) de imponer un "tratamiento de shock" consistente en una drástica reducción de la oferta monetaria, una política de privatizaciones, apertura al mercado internacional, desregulación y el encogimiento del sector estatal (Kangas, 2003:2).

Sáez continuó como ministro de coordinación económica por un breve periodo, aun cuando había criticado de hecho el informe del gobierno sobre derechos humanos en abril de 1975. En junio de 1975 Sáez protestó por una apresurada y manifiestamente corrupta privatización de la firma textil Panal (Huneeus, 2001:400, 413)3. Posteriormente, se hizo a un lado para ayudar a crear la que se convertiría en la principal institución de desarrollo sin fines de lucro, semi-pública/semi-privada, en el periodo de Pinochet: la Fundación Chile. La Fundación Chile es descrita en la sección IV. Sáez fue uno de los pocos miembros de la elite tecnocrática cuyas aprensiones acerca del régimen dictatorial fueron toleradas. Sus credenciales no podían ser desestimadas por los Chicago Boys. Su crítica al corrupto proceso de privatización de Panal fue visionaria: posteriores estimaciones de 41 de las 68 firmas privatizadas por los Chicago Boys en 1978 evidenciaron que los compradores habían recibido un subsidio del 48% (aproximadamente US$ 615 millones en 2003) al adquirir esas firmas en un precio inferior al valor estimado de sus activos (Foxley, 1980:18-19). En total hubo 725 privatizaciones, de las cuales las 30 más importantes conllevaron un subsidio de más de US$ 6.000 millones a sus compradores (Gutiérrez, 2005:33).

V. El Estado Intermediario en Chile

Si bien Chile ha alcanzado logros notables en su pasado económico reciente, mucho de este éxito se debe a las políticas e instituciones creadas en el periodo ISI, o a entidades derivadas de ese periodo. Como estas instituciones se han debilitado debido a las constantes presiones ejercidas por los neoliberales para destruirlas, el potencial de Chile para llevar a cabo un necesario cambio de estrategia para articular y construir un nuevo proyecto país continúa declinando.

A. Proyectos de acumulación

Como se señaló anteriormente, el Estado intermediario se caracteriza por sus "bolsones de eficiencia" y su habilidad para lograr transformaciones limitadas en algunos sectores. Específicamente, Chile ha sido capaz de realizar muchos importantes proyectos de acumulación a través de tres instituciones estatales claves. El camino de Chile hacia el desarrollo fue inaugurado por la CORFO a fines de los años 30. La CORFO fue responsable de la creación de la mayor parte del sector industrial de Chile desde 1940 hasta 1974: un estudio de 1993 señaló que de las 20 compañías exportadoras privadas más importantes a lo menos 13 habían sido creadas por la CORFO (Alvarez 1993).

Por algunos momentos bajo la dictadura pareció que la misión de la CORFO era ayudar a rematar todas las firmas del Estado para luego desaparecer. Pero CORFO continúa existiendo, y luego de la gran crisis de 1982-85 pasó a ser mucho más activa en el financiamiento y desarrollo de nuevas firmas que fueron encaminadas hacia el mercado de exportación en los sectores de materias primas. Además, la CORFO fue responsable del financiamiento y la creación del sector forestal, una estrategia que CORFO había apoyado y sustentado muchas décadas antes del golpe. Así, mientras los economistas de la Escuela de Chicago han descrito el auge de los productos forestales (el mayor sector exportador después de la minería) como un resultado de la buena política y de la iniciativa privada, la historia verdadera es que la CORFO luchó para crear una nueva ventaja comparativa. El capital privado no hubiese afrontado los riesgos y carecía de la visión para desarrollar el sector forestal.

Lo mismo fue válido para la industria del salmón (y la pesca en general) así como para la mayor parte de los desarrollos en la producción y procesamiento de alimentos frescos: en lugar de la mano invisible moviéndose a través de las fuerzas del mercado, la mano visible (pero ampliamente desconocida) de la Fundación Chile fue responsable de la mayor parte de esta diversificación mediante el apoyo a la experimentación tecnológica y el financiamiento inicial en esas áreas (Huss 1991). La Fundación Chile comenzó en 1976, con la ayuda de un economista prominente (Raúl Sáez), quien había encabezado la CORFO por muchos años. Al igual que muchos de los líderes militares, Sáez fue despectivo con las pretensiones y la ignorancia de los neoliberales de la Escuela de Chicago. Con la CORFO bajo el ataque de estos mandos, Sáez se hizo a un lado y congregó a un grupo de expertos que han logrado grandes cambios en el aparato productivo de la economía chilena. Si examinamos las causas del desarrollo reciente de Corea, Taiwán o gran parte de Asia, encontraremos instituciones de incubación como la Fundación Chile, pero estas naciones conscientemente han evitado las políticas neoliberales de libre comercio. En lugar de aceptar los dictámenes del mercado, ellas han tratado de gobernar el mercado. En un sentido similar, se encuentra ProChile, una dependencia gubernamental creada en 1974, diseñada para ayudar al sector privado a localizar y posicionarse en mercados extranjeros. Hoy muchas de las actividades de ProChile están coordinadas con programas de apoyo impulsados por la CORFO. Aunque la sigilosa política ha sido una de importante intervención y apoyo del Estado a la producción -abarcando muchas otras áreas no discutidas aquí11-, no hay un concepto unificador detrás de las actividades de apoyo a la producción por parte del Estado.

B. Proyectos de legitimidad: programas de la Concertación

Como lo más destacado, las políticas de la Concertación han hecho descender la tasa de pobreza de 45,1% de la población en 1987 a 20,6% en 2000 (Ffrench-Davis, 2003:320).12

Aquí sólo es posible mencionar tres creativos nuevos programas que la Concertación ha implementado (o ha intentado implementar) en los tres últimos años.

1. Chile Solidario

Este innovador programa (iniciado en 2001) está diseñado para eliminar la extrema pobreza (indigencia) en Chile al año 2006. Está también diseñado para reducir pobreza no indigente orquestando creativamente programas en vivienda, salud, mejoramiento urbano, educación y subsidios alimenticios, junto con programas de apoyo monetario que abordan la pobreza en un contexto mucho más amplio que un definido nivel de ingreso. La premisa de Chile Solidario es que la visión del empoderamiento -no meramente la ayuda monetaria- es el objetivo del programa. Potencialmente, este programa sacará al 5,7 % de la población (aproximadamente 900.000 individuos) de la extrema pobreza. A fines de 2003 el programa estaba operando: la tasa anual de disminución de la indigencia, si se mantiene, eliminará la extrema pobreza en 2006 (Ministerio de Planificación 2003, 1-9).

2. Programa de Cesantía (seguro de desempleo)

El seguro contra el desempleo es virtualmente inexistente, aunque debería existir por norma, en toda América Latina. Iniciado también en 2001, el programa de Chile tiene ahora 1,7 millones de afiliados, alrededor del 28% de la fuerza de trabajo (las empleadas domésticas, dueñas de casa y trabajadores por cuenta propia están excluidos). Todos los nuevos trabajadores contratados a partir de 2002 fueron y son incorporados automáticamente al programa. Luego de recibir pagos durante 12 meses, los trabajadores desempleados tienen derecho a recibir un subsidio equivalente al 30-50% de su anterior salario (Estudio Jurídico 2003).

3. Plan Auge (acceso universal a la atención médica)

Con el total apoyo de la Concertación, un ambicioso programa para proveer de un amplio conjunto de servicios de asistencia médica a todos los chilenos (algunos sin costo, otros con modestos sistemas de copago) fue enviado a trámite legislativo en junio de 2002 (Ministerio de Salud 2002). Aunque algunos aspectos del plan han generado debate, una versión modificada y suavizada del Plan Auge permitirá contar con un plan de salud mínimo para todos los ciudadanos en 2005. Esto contrasta fuertemente con el intento de la escuela de Chicago de privatizar completamente la atención médica en Chile.
Conclusión

El Estado chileno ha demostrado su capacidad de lograr "bolsones de eficiencia" y sostener importantes proyectos de acumulación. Bajo los gobiernos de la Concertación, los mayores esfuerzos han estado centrados en promover proyectos de legitimidad. Su mayor logro ha sido disminuir dramáticamente el índice de pobreza en momentos en que los niveles de pobreza se han mantenido brutalmente altos en toda América Latina. Al mismo tiempo, el abordaje por la Concertación de los asuntos productivos ha sido borroso. Ninguna orientación hacia un proyecto país puede ser constatada, ni tampoco ha sido promovido algún cambio de estrategia. El impulso dinámico de la tríada de la política industrial chilena se debilita: el Estado se muestra incapaz de montar nuevos proyectos de acumulación de cualquier envergadura. En lugar de eso, la Concertación busca una pasiva "solución" neoclásica/neoliberal, por ejemplo, la firma de importantes acuerdos de libre comercio con USA y la UE en 2003. Abundan las prácticas depredadoras: el Estado carece de políticas para detener la fuga de capitales o el pillaje en el sector cuprífero por parte de las ETN, mientras la evasión tributaria continúa siendo un serio factor (en su mayor parte) desatendido.

Tras el actual auge de corto plazo de las materias primas, el modelo exportador de Chile se muestra agotado. Lejos de ser un modelo exitoso de adaptación a la globalización -para inspirar al resto de América Latina- la economía chilena se halla empantanada en una tendencia al "estado estacionario" del casi constante ingreso per cápita. Los auges y las caídas de las materias primas al estilo del siglo XIX pueden causar desviaciones en esta tendencia pero no la pueden alterar. Sólo un cambio hacia el Estado desarrollista, acompañado de una profunda política industrial, terminará con el malestar de Chile. Y la poderosa facción neoliberal luchará por impedir esta salida.

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* Estadounidense, Economista, Doctor en Economía, Académico de la Universidad del Estado de California, en Fresno. Contacto: jamesc@csufresno.edu

Fuente: Revista Oikos Nº22, año 2007, EAE