El Proceso de Consulta como nueva política del BM
En el marco de las denominadas estrategias de asistencia (CAS)2, es decir de las recomendaciones y definiciones sobre las áreas y políticas que el Banco Mundial3 considera prioritarias y por ende susceptibles de financiamiento hacia los gobiernos de cada país, comienza a perfilarse en la última década una línea de acción tendiente al "diálogo" con lo que el mismo BM define como "organizaciones de la sociedad civil". Dentro de este nuevo perfil de pretendida transparencia y participación se fueron definiendo y realizando con distinta suerte en cada país metodologías de consulta a la sociedad civil sobre el CAS, tentativas éstas que pretendían una visión más abarcativa que los espacios formales de participación previstos en los proyectos acotados del Banco.

La organización de la propuesta de Consulta en nuestro país se realizó a partir del interés de un conjunto de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) argentinas que ya venían trabajando con otras ONGs de América latina en relación con las políticas del BM para la región de América latina y el Caribe (LAC). Se trata del Grupo de Trabajo de ONGs sobre el Banco Mundial, autodenominado GTONG/BM, una red internacional de ONGs creada en 1984 para "mantener un diálogo crítico" sobre las políticas y proyectos del BM, "manteniendo la absoluta autonomía de las partes". En 1997 esta red promueve un proceso de descentralización, estimulando la creación de Grupos de Trabajo que actúen en el nivel de cada país dando mayor protagonismo a las ONGs locales, constituyéndose en septiembre de 1998 el GTONG/BM de la Argentina, que abre la convocatoria a nuevas adhesiones e incorporaciones.

Este grupo está integrado actualmente por alrededor de 50 ONGs y redes de todo el país abocadas a distintas temáticas y campos de acción, que se dan un plan de trabajo anual y una metodología de encuentros para el tratamiento de los temas, en coordinación con la oficina sectorial de enlace con las ONGs del BM. Siguiendo los contenidos generales de la red latinoamericana (formulados en la reunión de Jamaica en junio de 1998) sus objetivos explícitos son:
1) Mantener un diálogo crítico con el BM sobre sus políticas y proyectos para "promover el desarrollo humano y sustentable", 2) fortalecer la sociedad civil y la articulación de sus distintos actores, "ONGs, Fundaciones, Academias, Sindicatos, etc. frente al BM y al Gobierno".

En ocasión de la segunda reunión de trabajo anual del GTONG en septiembre de 1999, la Directora de la Subregión Argentina, Chile y Uruguay del BM, Myrna Alexander, informa sobre el contenido y presentación de la Estrategia para el País (CAS) al gobierno nacional, pensada para mayo de 2000, así como sobre el posible "retiro gradual" del país4. Las ONGs incorporan entonces como tema de trabajo impulsar el proceso de participación en el CAS a través de un conjunto de foros regionales, lo cual es posteriormente aceptado como propuesta por el BM en diciembre de 1999, definiendo su realización para el mes de febrero de 2000. Existía como antecedente la decisión del Banco a mediados de los '90 de proponer ejercicios participativos sobre el CAS en la zona de América latina y el Caribe, seleccionando para comenzar a Guatemala, Colombia y Perú.

De este mismo grupo (GTONG) y a propuesta de las autoridades del BM surgieron las entidades encargadas de organizar y convocar al Proceso de Consulta, el cual se dividió en cinco regiones, designándose también mediante dicho mecanismo un coordinador general y relator del proceso. Estas ONGs fueron denominadas por el BM y el GTONG "organizaciones focales" o referentes regionales.

El "interés" por la cuestión social
Podemos decir que es a principios de los años 1990 que el BM comienza a plantearse reformas tanto en los objetivos de financiamiento como en la relación con las organizaciones sociales y la difusión y publicidad de sus medidas. En este proceso coinciden también, aunque con diferentes modalidades, otros organismos financieros internacionales como el BID. Los nuevos mandatos que estas entidades han incorporado a sus estrategias se centran sobre las consignas de "transparencia, fiscalización y participación", siendo esta última la que parece generar más expectativas, demandas y acciones por parte de las ONGs más cercanas al accionar de los bancos. Los factores que contribuyeron a estos cambios son variados y complejos, y deben rastrearse en los programas de financiamiento que desde su fundación fueron determinando para los distintos países los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMDs), y las críticas que aquellos generaron.

La literatura especializada (P. Nelson, 1997; D. Tussie, 1997 y 2000; J. L. Coraggio, 1996) señala que la agenda de reformas puesta en marcha por los bancos tiene como principal antecedente las campañas y acciones de las ONGs internacionales sobre la problemática del medio ambiente y desarrollo sustentable, que cuestionaban principalmente los megaproyectos que implicaban reasentamientos forzados de comunidades y afectación del medio ambiente, y los proyectos de infraestructura y construcción de caminos, llamando la atención en este caso a la cuestión de los derechos de las "minorías étnicas"5.
Por otro lado, el gran volumen de préstamos destinados a los programas de "ajuste estructural" y estabilización de la economía durante los '80 y '90 por los BMDs, y las consecuencias asociadas de aumento de la pobreza, así como los costos políticos, pusieron el tema en la mira de toda la población y abrieron un debate acerca de la condicionalidad de los préstamos y el rol de los Bancos en las políticas nacionales.

Aún hoy la dimensión e implicancias de los cuestionamientos prolonga la polémica al interior de los organismos financieros y provoca críticas mutuas acerca de la eficacia de sus recetas (ver por ej. Goldín, 1999). No obstante, como Oszlak señala, estos organismos jugaron casi siempre un papel anticipador de las posibles consecuencias negativas derivadas de la aplicación de sus propias recetas, al efectuar oportunamente los ajustes o virajes ideológicos necesarios, pero paradójicamente los émulos locales parecen querer superar en ortodoxia a sus maestros (2000: 8).

El financiamiento del BM en nuestro país adquiere relevancia sólo a partir de los años 1980, siendo previamente BID y FMI (desde 1959 y 1956) los organismos con compromisos más fuertes, establecidos bajo condiciones en lo básico semejantes a las actuales (límites al déficit fiscal, baja inflación, profundización de la "apertura comercial", mejora de la competitividad, etc.).

En los años 1990 la mayor parte del programa del BM se destinó a préstamos para la implementación de reformas estructurales que suponen el alineamiento con el denominado "Consenso de Washington", un conjunto de políticas diseñadas para América latina e impulsadas por el gobierno norteamericano, el FMI y el BM, que apuntan a promover la apertura económica, desregulación del mercado, flexibilización laboral, privatización de empresas públicas, reducción del gasto público, con el objetivo de acabar con el anterior esquema proteccionista-intervencionista y "conjurar la crisis", de la cual hacían responsable al estado (Bustelo y Minujín, 1997; Heredia, 1999).

El resultado del llamado ajuste estructural en nuestro país es el crecimiento de la pobreza, la exclusión social, el desempleo y en general el empeoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de los sectores subalternos, al tiempo que una creciente concentración de la riqueza. El cambio en el papel del estado que conllevaron estas transformaciones apunta entonces antes que a la exigida desregulación, a una nueva modalidad de regulación, que lo constituye como protector de los intereses de fracciones hegemónicas del capital.

Ante la necesidad de "compensación" de los denominados costos sociales y de hacer frente a los conflictos y problemas de legitimación política que exige este paisaje desolador, la ejecución de las políticas sociales de nuevo cuño (asistencialistas y focalizadas) es delegada en gran parte a las ONGs, municipios y otras entidades. Al mismo tiempo, el vuelco de la financiación del BM hacia programas para el sector social a partir de 1995 (cuando lo grueso del "ajuste" estaba completado), apela a la participación y la transparencia, y declara que su principal objetivo es "reducir de manera sostenible la pobreza en el mundo en desarrollo", apropiándose de los discursos críticos a su accionar en décadas pasadas e intentando mediatizarlos.

En resumen, mientras la primera ola de reformas financiadas por los BMDs apuntaba a determinar el diseño y rumbo global de las políticas macroeconómicas nacionales, en la llamada "segunda generación de reformas" las preocupaciones se desplazan hacia la "gobernabilidad" y la contención social necesaria ante los costos y riesgos latentes provocados por el "ajuste". Gobernabilidad, en este contexto, no sería otra cosa que el conjunto de condiciones necesarias para sostener el proceso de reformas, (entre las señaladas por los BMDs: existencia de gobiernos legítimos, marcos regulatorios, rendición de cuentas, participación activa de los afectados, descentralización política, burocracia capacitada y transparente, etc., Tussie, 2000); por lo cual se configura como el dispositivo político e ideológico para la instrumentación del control social en esta etapa.

Sin embargo (siguiendo a Oszlak, 2000 y Basualdo, 1999), se debe señalar que aunque el endeudamiento con los organismos internacionales viene creciendo sostenidamente desde los '80, no es el monto de los préstamos ni la participación relativa en el endeudamiento externo del país lo que determina su poder de intervención, sino las condicionalidades que acompañan estos créditos, que constituyen de hecho su actividad mas importante. Es que si bien debido a los cambios (dentro de la oferta y demanda de créditos) que se produjeron a partir de la última dictadura militar en la forma que tomó la deuda externa, los organismos como el FMI y el BM dejaron de ser los prestamistas mayoritarios, éstos pasaron a constituirse en los "representantes y negociadores de los principales prestamistas, la banca privada transnacional" (Basualdo, 1999: 18). Ello lleva a realizar dos observaciones (siempre de acuerdo con estos autores) con que cerramos este apartado: 1) el poder de estos organismos es de "bajos costos", anclándose más bien en su posibilidad de ser la llave para acceder a ciertas relaciones económicas internacionales y 2) las características que asume la deuda desde los '80 coloca el endeudamiento del sector público bajo la subordinación de las necesidades de los sectores dominantes (el capital más concentrado)6.

La noción de sociedad civil para el BM
Un elemento de interés central para intentar un primer acercamiento a la estrategia actual del BM y en particular al examen de la propuesta participativa, es el análisis de la noción de sociedad civil a la cual dicha estrategia hace permanente referencia. Obviamos aquí por cuestiones de espacio y tiempo un desarrollo sistematizado de dicho concepto en el campo de las Ciencias Sociales y Políticas, aunque reconocemos posiciones y tradiciones muy diversas. En principio, puede afirmarse que en los documentos y las prácticas discursivas del BM no es posible detectar una enunciación clara del significado de esta noción. A partir de la consulta a la documentación del BM disponible en el marco de este proceso consultivo, es posible detectar, sin embargo, definiciones de tipo general y otras de tipo instrumental. Una definición de tipo general la encontramos en documentos públicos de difusión masiva producidos por el BM. Para el caso de la denominada región América latina y El Caribe se enuncia una expansión y desarrollo sustancial de la "sociedad civil" en tanto sector a partir de los procesos de "democratización" y el creciente incremento de la exclusión social. Allí se la ubica como un componente de la "tríada" estado/mercado/sociedad civil. De los tres ámbitos, la sociedad civil es descripta como la "arena en la cual la gente se asocia para perseguir sus intereses comunes". ¿Quiénes componen dicho sector? En este mismo documento se nombran y en este orden: organizaciones comunitarias de base, movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones caritativas, grupos religiosos, fundaciones e instituciones académicas. Esta enumeración parece no pretender ser exhaustiva a partir del agregado "entre otras"; de todas maneras parecería ser lo suficientemente ambigua como para re-definir permanentemente los destinatarios de determinada propuesta o plan de acción. En este sentido, las propuestas se diseñan dirigiéndose efectivamente a determinados actores sociales. Esta situación queda claramente expuesta en las definiciones y enumeraciones elaboradas en las distintas convocatorias de participación.

Ahora bien, ¿qué significa enunciar sociedad civil como un componente autónomo, exterior a la dinámica del "mercado" y el "estado"? Lo que en primera instancia parece sugerir esta distinción es que ni el mercado ni el estado son parte de "la arena que representa los intereses comunes de la gente", cuestión esta que nos llevaría al absurdo de repreguntarle al BM por qué se financia al estado y al mercado.

Más allá del absurdo planteado, sostenemos que el BM mediante esta "novedosa" apropiación de la noción de sociedad civil se inscribe en una específica tradición o matriz política e ideológica que presupone que las relaciones sociales y políticas no son deudoras de las desigualdades económicas generadas por el proceso de acumulación capitalista.
La afirmación anterior no implica el desconocimiento de la existencia objetiva del espacio de la sociedad civil, sino que se trata de clarificar el hecho de que: a) la sociedad civil no es un espacio social homogéneo, sino atravesado por desigualdades estructurales cuya garantía última de reproducción es el estado y cuya expresión naturalizada es el mercado; b) existen en la actualidad tanto en niveles local como regional y mundial movimientos y organizaciones sociales con un arco de demandas diversificado que al no centrarse sobre el espacio de la producción se han apropiado de la noción de sociedad civil críticamente para el ejercicio de dichas demandas.

El primer punto nos remite directamente a la cuestión de las clases sociales en la sociedad capitalista, y el segundo a sus configuraciones en la actual dinámica del capitalismo mundial, caracterizada por una altísima concentración de empresas transnacionales y hegemonizada por el capital financiero y las denominadas nuevas tecnologías, proceso que ha tendido a modificar, en términos que es necesario caracterizar adecuadamente, la tradicional constitución de la clase trabajadora.

Como se ha señalado en el párrafo precedente, la identificación de la noción de sociedad civil con los sujetos sociales que demandan derechos o bienes al estado, debe ponerse en relación con el actual proceso de estructuración capitalista. Su caracterización genérica y ahistórica conduce en muchas ocasiones, notoriamente en análisis sobre movimientos sociales y acción colectiva, a obliterar la cuestión de la estructuración de la sociedad en clases sociales y del estado como un conjunto de dispositivos que tienden a reproducir y legitimar la dominación de unas clases sobre otras7. Sin embargo, tal como señala Vilas, en los estudios sobre movimientos sociales que no incorporan la problemática de clase "lo que usualmente se presenta como 'activación de la sociedad civil' es ante todo la activación de su componente popular" (1998: 330).

En este análisis, la fuerza que tomaron los movimientos sociales en la década pasada, como la ampliación del arco de demandas y reivindicaciones y las nuevas (aunque débiles y fragmentadas) formas de organización de las demandas sociales hoy, son tributarias de la desestructuración de la clase trabajadora y la creciente diferenciación de los sujetos subalternos. Entonces, si bien esto parece haber conducido a un nuevo panorama signado por la debilidad del sindicalismo y la consecuente emergencia de formas comunitarias o nuevas pautas de organización y movilización popular, incluso el protagonismo ganado por el denominado "ongeísmo", lo que obliga a dar cuenta teóricamente de tales cambios, no por ello invalida la pertinencia analítica y política de las clases sociales. El tema se emplaza así no en la nueva vigencia de los derechos de ciudadanía y el buen funcionamiento de la democracia al modo shumpeteriano, como demanda fundamental que desplaza los anteriores conflictos y organizaciones centrados sobre la producción y la clase, sino en el proceso de heterogeneización de la clase y relativo retroceso de los asalariados del sector formal; de manera que: "Lo 'obrero' como expresión de lo proletario salarizado se subsume ahora en la multiformidad de lo popular, en contraste con las experiencias de conducción de lo popular por lo obrero en la etapa anterior de acumulación y desarrollo" (Vilas, 1998: 329).

En este sentido, la "reemergencia de la sociedad civil" en los discursos científicos y políticos dominantes no es baladí sino que encierra:
a) La renovada pretensión, frente a estas nuevas formas de organización de las clases subalternizadas y territorializadas, de su control político y disciplinamiento social.
b) Siguiendo a Sousa Santos, la positivización de "funciones latentes" relacionadas con la retirada del estado-providencia y la necesidad de legitimar la transferencia al sector privado no lucrativo de las responsabilidades y servicios que prestaba el estado. (1996: 124-27). En definitiva, una naturalización conceptual que apunta a la privatización de la reproducción social8.

Lo anterior nos indica la importancia de analizar para este caso con cierto detenimiento el tipo y el carácter de las organizaciones sociales convocadas en oportunidad de este proceso consultivo.

La mayor visibilidad de un espacio diferenciado (caracterizado como tercer sector -frente a lo público y lo privado, o frente al estado y el mercado-) de las ONGs en la Argentina es un fenómeno tardío en relación con lo acontecido en los demás países latinoamericanos, y suele atribuirse en la bibliografía especializada a la tradición de un estado interventor populista y al desarrollo del sindicalismo. Debe señalarse, no obstante, que formas organizativas alternas tanto al sindicalismo como a las prácticas paternalistas de asistencialismo recorren la historia misma de los sectores populares en la Argentina. Ligadas a acciones de socorros mutuos y beneficencia, desde principios de siglo (e incluso antes) "este mundo se va complejizando paulatinamente abarcando los más diversos campos de la cultura, las ciencias, la salud, la educación, la prestación de servicios y la asistencia" (Luna, 1996:175). Lo tal vez novedoso que puede indicarse respecto de este espacio ocupado por las ONGs a partir de la década de 1980 en nuestro país consistiría por un lado, en su protagonismo como resultado de la clausura política y sindical ocurrida en la última dictadura militar y por el otro, aunque más recientemente (década de1990), en su rol de subsidiaridad frente al retraimiento del estado providente. Esta subsidiaridad en palabras de E. Grassi se expresaría en dos tipos de consecuencias "la imposición de un juego clientelar a las organizaciones; y, más trascendente, la transformación del vínculo del estado con la ciudadanía (o si se prefiere, la restricción de los alcances de la ciudadanía, o el trato diferencial que supone constituir a algunos como interlocutores y ciudadanos plenos y a otros como "carecientes") (Grassi, 1997:16).

La existencia actual de instrumentos de financiamiento por parte del estado, ONGs internacionales e incluso organismos multinacionales invalidan de por sí cualquier caracterización genérica y voluntarista de las ONGs. Entonces, dadas las profundas transformaciones en la estructuración de las clases sociales, en las formas de organización y acción social y en los mecanismos de dominación hegemónicos, no es posible caracterizar al espacio de las ONGs como uniforme. El mismo es altamente heterogéneo y su configuración para nada azarosa.

En principio y según el trabajo de D. Tussie y otros, es posible distinguir tres tipos de "organizaciones de la sociedad civil". "Las organizaciones de base, integradas por los propios beneficiarios (vg. centros comunitarios), que son hoy importantes destinatarios de la cooperación internacional. En segundo término figuran las organizaciones de asistencia (vg. Cáritas, comedores infantiles, etc.) conformadas por voluntarios que no son beneficiarios directos. En último lugar están las ONGs de desarrollo formadas por técnicos y profesionales. Estas organizaciones cuasi-académicas tienen una tradición de relacionamiento directo con las fuentes de financiamiento externo" (1997:71).

Esta tipología descriptiva, si bien constituye una primera orientación en torno de la diversidad del sector y ciertas modalidades de financiamiento, tiende a invisibilizar la dinámica constitutiva de estas organizaciones en relación con sus posicionamientos de poder en el marco de las estructuras de dominación. Lo anterior queda evidenciado cuando se comprueba que la gran mayoría de las organizaciones de base (lejos de la caracterización descripta) no recibe financiamiento suficiente o lo obtiene en forma muy esporádica. Mientras las segundas, si bien son integradas en parte por un voluntariado que no es beneficiario directo de las acciones de asistencia, poseen un alto capital de poder (financiero y político) o bien son parte constitutiva de estructuras políticas clientelares. El tercer grupo de la tipología mencionada, se enfrenta a la encrucijada de constituirse en el ámbito de la reproducción y legitimación del saber técnico-instrumental impulsado por lo organismos de financiamiento, es decir ser la "cara comunitaria del neoliberalismo", tal el señalamiento de Petras (1999: 148), o desarrollar una estrategia implicada con los movimientos sociales, que es de hecho el camino tomado por muchas de ellas aunque no se trate de las más visibles (ver también Benencia y Flood, 1998). Los ejemplos indicados, sin agotar una caracterización del sector, señalan la complejidad enunciada y nos permiten introducirnos a las modalidades de participación y objetivos de las distintas ONGs convocantes y convocadas al proceso de consulta

Proceso consultivo. Organizaciones sociales convocadas y convocantes
El Proceso Consultivo se organizó finalmente a través de cinco Foros Regionales y un Foro Nacional final realizados durante los meses de febrero y principios de marzo de 2000 9. Todos los interesados (entre los organizadores) destacaron su carácter no vinculante, que implica para el BM la no obligación a incorporar las recomendaciones surgidas de la consulta10, y para los participantes el no consentimiento ni aval de las políticas pasadas o futuras del BM. De acuerdo con P. Bergel (relator de los foros regionales), la cantidad y representatividad de los asistentes y la amplitud de la agenda discutida (que involucró los temas centrales del debate nacional), convirtieron este proceso en "una de las mayores experiencias de diálogo social multisectorial realizadas hasta ahora en el país" (Página 12, 28-06-2000).

La definición de las organizaciones focales, encargadas de la organización de cada foro en cooperación con el BM, fue concretada consensuadamente por parte del GTONG y el BM para los cuatro foros del interior del país. Pero la organización del Foro Buenos Aires expresó desde un principio tensiones significativas que se explican tanto por la contradicción generada en el propio dispositivo del BM entre control y participación, como desde los posicionamientos diferenciales de las distintas organizaciones involucradas. Esto se manifiesta inicialmente en los múltiples criterios que fueron dándose lugar para la convocatoria de los invitados. Dado que el BM no convoca directamente sino a través de las organizaciones focales, dichos criterios estuvieron atravesados por la puja de sentidos producida por los distintos objetivos e intereses de tales organizaciones.

Una de las organizaciones propuesta en primer término para esta tarea fue el Foro del Sector Social, una red creada en 1996 que "promueve la responsabilidad social y el desarrollo del voluntariado" y reúne actualmente alrededor de 3.000 organizaciones de la más diversa índole, gran parte radicadas en la ciudad de Buenos Aires, e integrante del GTONG. En calidad de tal, dicha organización tenía como antecedente una tradición de vínculos sistemáticos con el BM. Las otras dos organizaciones propuestas por el BM fueron las Asociaciones Civiles "Don Jaime de Nevares" y "Madre Tierra"11 que fueron elegidas, la primera a partir de su evaluación positiva en la gestión de un proyecto financiado por el Banco en el marco del Programa Pequeñas Donaciones y su participación como expositora de su experiencia organizativa en ocasión de un seminario en el marco de la segunda reunión anual de trabajo del GTONG (septiembre de 1999), y la segunda por sus relaciones previas con el sector de ONGs dedicado a la problemática del hábitat, (algunas de ellas en el GTONG), y a partir de ello también con el BM. Estas dos últimas organizaciones a diferencia de la primera, se caracterizan por su fuerte inserción en los movimientos reivindicativos populares del Conurbano Bonaerense (especialmente en la lucha por la tierra, la vivienda y el hábitat), y habían desarrollado ya algunas experiencias en común y un espacio de reflexión en torno de la orientación dada a sus proyectos.

Llama la atención la elección de estas dos organizaciones por parte del BM, no sólo por su trayectoria crítica sino por la diferencia más que significativa en cuanto a recursos y estructura respecto de la primera señalada (esto último principalmente para el caso de la "Jaime de Nevares"). Cuestión ésta que no pasó inadvertida para sus propios integrantes, lo que llevó, en ambos casos, a una profunda discusión en torno tanto del carácter de la convocatoria como así también de la pertinencia de participar en un evento convocado por el BM12.

Para analizar este interés del BM en convocar para la organización de tal evento a organizaciones de este tipo, teniendo en cuenta el peso y el poder de otras ONGs en la región, debe tenerse en cuenta la disposición del BM a demostrar el nuevo perfil invocado, como así también dar legitimidad a la Consulta a través de organizaciones "realmente" convocantes. Esta cuestión adquiere una clara dimensión cuando observamos (y de hecho para el BM no habrá pasado desapercibido) que si bien el denominado Foro del Sector Social tiene una importante visibilidad ante los organismos estatales y supraestatales de financiamiento a la vez que mayor acceso a los medios de comunicación, difícilmente pueda garantizar una convocatoria masiva de dirigentes de base popular.

Esta pretensión del BM en otorgar legitimidad a su consigna participativa, más allá de sus intenciones iniciales, dio lugar a la construcción de un proceso contradictorio y a la vez reflexivo. El proceso se transformó en contradictorio porque llevó a los dos tipos de ONGs involucradas a una disputa por el sentido y alcances del espacio abierto; y reflexivo, porque la masiva participación de organizaciones de base generada terminó forzando definiciones y compromisos no previstos en un comienzo.

Desarrollar en su complejidad este proceso demandaría un espacio mucho mayor. Intentaremos aquí una breve síntesis de sus rasgos centrales.

Un primer dato de interés para este esquema es la ruptura producida entre las tres ONGs propuestas para organizar el Foro Buenos Aires a partir de las contradicciones señaladas. El elemento central desencadenante fue la decisión del Foro del Sector Social, planteada a principios de febrero de 2000, de postularse como única institución responsable para organizar el Foro Buenos Aires (fundamentada en ser la firmante del contrato con el BM para financiar el evento). Esta decisión pretendía ubicar a las otras instituciones en una situación de subordinación a las propuestas de aquella entidad.

Las dos Asociaciones Civiles decidieron retirarse del compromiso de colaboración y organización (respectivamente) del Foro Buenos Aires en esas condiciones, manteniendo no obstante la convocatoria al Pre-Foro de la provincia de Buenos Aires, previsto anteriormente y en conjunto por las tres organizaciones. Estos cambios obligaron a redoblar el esfuerzo para enfrentar la convocatoria al Pre-Foro, ahora sin el apoyo de la estructura de la mayor de estas tres organizaciones (el Foro del Sector Social), y sin financiamiento, a 20 días de su realización. Finalmente, y como parte de la estrategia de presionar e involucrar al estado como un interlocutor fundamental en este diálogo, se consiguió financiación del Senado Provincial13 realizándose el Pre-Foro el 25 de febrero en Quilmes, bajo la consigna: "¿País rico - Gente pobre? Equidad: La deuda social", parafraseando críticamente uno de los documentos del BM.

La asistencia de las dos ONGs al Foro Buenos Aires, realizado 7 días después del Pre-Foro, fue en calidad de participantes comunes a los talleres de trabajo.

Este conflicto se difundió (principalmente vía correo electrónico), entre las organizaciones involucradas en la convocatoria de la consulta, poniendo en el centro de atención el desarrollo de estos dos foros, los últimos por realizarse.

Por cuestiones de espacio, las derivaciones de este proceso serán señaladas en forma sintética y puntuadamente. Distinguimos dos cuestiones principales:

a) Aquellos elementos que pueden extraerse de las relatorías producidas tanto en el Pre-Foro como en el Foro Buenos Aires. Es decir el producto más o menos esperado por el propio BM. Los resultados explicitados recogieron consensuadamente un nivel muy alto de crítica hacia el modelo de ajustes económicos. Así, en un párrafo de la relatoría final se caracteriza la pobreza "como un producto sistémico inevitable de la lógica de acumulación vigente... Se responsabiliza al propio BM por acompañar, coexistir, tolerar o impulsar ese mismo modelo que produce la exclusión social". Y más adelante: "Se requeriría un verdadero shock redistributivo capaz de garantizar un piso de sostenibilidad social", lo cual aparece vinculado con "la voluntad social y la decisión política de cambiar la lógica vigente", con un rol activo del estado como instrumento de esta voluntad de cambio. Otra fuerte demanda que merece destacarse es la de una creciente participación de la sociedad civil en todos los campos de la vida pública. Algunas de las conclusiones más críticas fueron formuladas inicialmente en el Pre-Foro y reinstaladas por los delegados enviados al Foro Buenos Aires.

Frente a este tipo de conclusiones (sistematizadas en la excelente relatoría producida por Pablo Bergel), las autoridades del BM intentaron producir reparos a su legitimidad, aunque finalmente tuvieron que terminar aceptándolas. Quedó claro así que más allá de los contenidos críticos de la relatoría, el objetivo del Banco era principalmente la realización de un evento público que colocara al organismo como una institución "renovada" y que es capaz de incorporar las demandas sociales.
b)Aquellos procesos que excedieron el espacio formal de la convocatoria. Podemos decir que el primer "exceso" producido por las organizaciones populares fue la apropiación de la organización del Pre-Foro con el claro objetivo de lograr mayor autonomía para decidir las bases y contenidos de la convocatoria. Recordemos que este Pre-Foro no se hizo con financiamiento alguno del BM sino a partir de una muy alta capacidad de articulación y consenso entre múltiples organizaciones de base que en un lapso de sólo diez días redefinieron el sentido de la convocatoria con un alto grado de eficacia. En el mismo sentido debe entenderse la inclusión de dos consignas disparadoras que abren el debate sobre el rol del BM en la política nacional y sobre el proceso de Consulta, y la propuesta de plantear los temas que se consideren relevantes y no integren la agenda del BM, consignas éstas que fueron a agregadas al formulario suministrado por el BM con el que trabajaron en los talleres los demás foros. Frente a ello, el BM que no había previsto participar en ninguna actividad previa al propio Foro, decide involucrarse en el Pre-Foro, sorprendido frente a su masividad. De manera tal que la propia responsable del Sector Social del BM para el Cono Sur (Sandra Cesilini) participa en su apertura pero sin posibilidad alguna de incidir en su desarrollo. Este nivel de autonomía tuvo una influencia elocuente en los procesos siguientes ya que:

Incidió significativamente en la calidad y cantidad de organizaciones de base participantes (alrededor del 50% de las organizaciones participantes del Foro Buenos Aires provinieron del Pre-Foro).

Definió puntos clave de la agenda de debate y las conclusiones, entre los que merece destacarse la inclusión de la problemática de tierra y vivienda, desechada históricamente por el BM del campo de las políticas sociales objeto de proyectos y financiamiento.

Logró modificar una serie de requisitos formales de la convocatoria (tanto en la cantidad absoluta de participantes como en los cupos previstos de representación por sector).

Instaló el reclamo de la participación de agencias y agentes del estado vinculados con las demandas sociales como interlocutores fundamentales de cualquier política de consenso, como así también incorporó esta discusión en las agendas de las ONGs convocantes14.

Al mismo tiempo la dinámica alcanzada por el Pre-Foro y el Foro Buenos Aires, y en general la profundidad del debate lograda por el proceso consultivo en el interior del país, llegó a impactar en el desarrollo del Foro Nacional. Este estaba previsto como conclusión de todo el proceso consultivo, reuniendo a representantes de los cinco foros regionales, aunque el BM se reservaba tanto la convocatoria como la organización y la relatoría (designando a una relatora diferente para aquel). Evidentemente, este control absoluto del final del proceso de consulta pretendía ser "la frutilla del postre" que mostraría en nivel nacional una clara redefinición de la intervención del BM en nuestro país. Sin embargo, el nivel de crítica, representatividad y productividad (en términos de documentos y participación en los talleres y presión de las organizaciones populares) impulsaron a los representantes del BM en el Foro Nacional a intentar desconocer los contenidos de los documentos, relatorías y organización previas alcanzadas15. Es posible suponer que el BM tenía previsto convocar a este evento final a los representantes más poderosos y conspicuos del "mercado" y el "estado". Como dicha convocatoria no resultó según lo esperado, y por lo tanto la representatividad quedaba delegada en la organizaciones participantes, les resultó imposible mediatizar las conclusiones producidas. Ante eso pretendieron instalar un conflicto entre las ONGs convocantes forzando a aquellas más funcionales a su política a alinearse detrás de las consignas iniciales, quedando en evidencia las verdaderas intenciones de su "cambio de perfil" hacia la región. Sin embargo la reflexión conjunta sobre lo actuado sumado a la presión de las ONGs más críticas logró reagrupar consensos frente a tales pretensiones.

A modo de conclusiones provisionales
En una primera instancia, podría sostenerse que tal vez no hubiese sido necesario recorrer semejante camino participativo, ni mucho menos, realizar por parte de las organizaciones populares semejante esfuerzo organizativo, habida cuenta de los antecedentes respecto del tipo de políticas de intervención a la que adscribe un organismo multilateral como es el BM. Debemos decir que dicho análisis fue realizado en su oportunidad por las organizaciones populares y ONGs intervinientes, a pesar de lo cual decidieron, no sin debate, incluirse en la convocatoria. En todo momento se tuvo claro al respecto que más allá del discurso, el objetivo de esta Consulta apuntaba a un nuevo movimiento de legitimación de la presencia de un organismo como el BM tan cuestionado en los últimos tiempos, a partir de la manipulación de procesos participativos.

La preocupación inicial entonces fue de qué manera aquello que se evaluaba como un posible simulacro pudiese dar lugar, no obstante, a una disputa de sentido en torno de la noción de participación. Y, lo que tal vez haya sido más importante, montarse sobre esta estrategia participativa con el objetivo de incrementar la capacidad organizativa y constitutiva de dichas organizaciones populares y ONGs críticas. Sin considerar aquí el conjunto de los argumentos que se sostuvieron al interior de estas organizaciones para incorporarse a la convocatoria, señalaremos al menos algunos resultados a modo de síntesis conclusiva y provisional.

En principio, la mayoría de las organizaciones no desconocían el hecho de que el GTONG, en tanto organismo convocante e interlocutor sistemático del BM es cauteloso en su relación con el Banco ya que pretende seguir manteniendo el financiamiento para actividades futuras, para ampliar y sistematizar el ámbito de auditoria de sus políticas de financiamiento, y en el corto plazo, el respaldo presupuestario para posicionarse centralmente en un proceso de evaluación de la consulta en el país. Por lo tanto, un primer nivel de disputa sobre el sentido de la convocatoria iba a producirse con ellos (reconociendo no obstante la existencia de diferencias entre sus organizaciones miembro). De allí que la organización del Pre-Foro se constituyó como el espacio de acumulación de poder para dicha puja. Se trataba, entonces, de cuestionar la legitimación de un rol pre-asignado a este tipo de ONGs nucleadas en el GTONG. Es decir, impedir la configuración de las prácticas asociativas no gubernamentales en una modalidad "neogubernamental", cuya pretensión hegemónica ha sido visible al intentar constituirse en algo así como "representantes" de la denominada "sociedad civil" (ese lugar que pretende posicionar a determinadas organizaciones burocráticas en modalidades de producción de políticas sociales en momentos de retraimiento del estado providente), y a la vez como los interlocutores privilegiados ante el BM desde dicha "representatividad". Una representatividad que alcanzaría un grado máximo de maduración y visibilidad a partir del proceso de Consulta organizado en colaboración con el BM. Sin embargo la relativa capacidad de convocatoria popular y masiva de las principales ONGs del GTONG constituía un límite al modelo participativo proclamado y condujo a ampliar la convocatoria hacia un espectro más amplio de organizaciones de base, generando en ese movimiento el campo de posibilidades y límites para una disputa por el sentido político del proceso participativo.

Para profundizar lo anterior puede decirse que la apropiación relativa del espacio participativo, discursivo y organizativo (profundización del debate, de la crítica y de la conformación de una agenda de demandas y acciones) habilitó un nivel de transversalidad entre las organizaciones de base que dio como resultado una mayor capacidad constitutiva de estas organizaciones populares ya no únicamente frente al BM, sino fundamentalmente frente a los gobiernos locales y regionales que son sus interlocutores reales en la disputa cotidiana por el poder y los recursos. Puede sostenerse acaso que se produjo una experiencia más en la superación de la tradicional interacción uno a uno entre organizaciones de base, agencias de financiamiento y/o estado.

Así, la producción, circulación y debate de documentos críticos y conclusivos entre algunos foros u organizaciones participantes/convocantes sobre las características de la consulta y las políticas del BM y el estado fue muy amplia y aún hoy continúa. Esta transversalidad organizativa tuvo su mayor eficacia al trascender el ámbito de lo local (que por cuestiones de recursos y limitaciones propias de las organizaciones de base territoriales y ONGs pequeñas suele ser su techo) y configurarse también a partir del Foro Nacional, al que venían delegados de todos los foros regionales. En lo concreto esto puede evidenciarse en la multiplicación para las ONGs participantes de la posibilidad de acceder a nuevos escenarios de protesta y formulación de líneas de acción en torno de las políticas provinciales y nacionales, como de demandas sectoriales.

En cuanto al eje más polémico del proceso de Consulta, es decir la contradicción entre control y participación, los organizadores han coincidido en que el BM logró realizar el proceso de Consulta más convocante de América latina. Tal vez sea posible explicar dicho resultado en la medida que desde su perspectiva el nivel de fragmentación organizativa y menor grado de constitución política de las organizaciones sociales en nuestro medio (respecto de otros países de la región) hacían viable en cierta medida una convocatoria ampliada. Sin embargo y más allá de las pretensiones de legitimidad del BM, también podemos afirmar que un conglomerado significativo de organizaciones de base logró producir una experiencia colectiva con relativa independencia de las tradicionales políticas clientelares del estado. Una más, entre todas aquellas prácticas organizativas y movilizadoras que ensayan en la actualidad las organizaciones de base y que configuran la dinámica cotidiana de reestructuración política del campo popular ante las ofensivas del neoliberalismo.

Octubre de 2000.

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Documentos principales:
RELATORIA FINAL. Foros Regionales de Consulta sobre la Estrategia de Asistencia al País (C.A.S.) del Banco Mundial. Preparada por Lic. Pablo Bergel. Marzo de 2000.
Relatoría del Pre-Foro de Consulta Banco Mundial
CAS, Región Provincia de Buenos Aires "¿Gente pobre en un país rico? Equidad: la deuda social". Asociación Civil Madre Tierra y Asociación Civil Don Jaime de Nevares. Febrero 2000.
Informe de Actividades del Grupo Buenos Aires en el Proceso de Consulta CAS. Elaborado por Asoc. Civ. Don Jaime de Nevares con colaboración de Asoc. Civ. Madre Tierra. 05-02-2000.
Informe de Actividades 1998 - 1999. Grupo de Trabajo ONGs sobre Banco Mundial
Argentina. Córdoba, octubre de 1999.
Civil society in Latin America and the Caribbean: Country Assistance Strategy (CAS) in Argentina. Grupo del Banco Mundial. Página Web. - Boletín Noticias del Foro del Sector Social, varios números de 1998 y 1999.

Notas
* Presidente de la Asociación Civil Don Jaime de Nevares.
** Profesor e investigador de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA; investigador del CONICET.
*** Auxiliar docente de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA; becaria de doctorado del CONICET.

1 Debe aclararse al mismo tiempo que este análisis se realiza desde la visión parcial que tienen sus autores en la medida que su participación se desarrolló en el denominado Pre-Foro, Foro Buenos Aires y Foro Nacional; si bien han obtenido referencias e intercambios de información con organizaciones partícipes de los otros cuatro foros regionales, así como los productos escritos de este proceso, los planteamientos aquí realizados deben restringirse preferiblemente hacia aquella experiencia.

2 El CAS suele planificarse con un alcance plurianual, aunque en este caso para nuestro país sería por cuatro años (coincidente con el gobierno de De la Rua), con posibilidades de revisión y ajustes periódicos, con un crédito 3.000 millones a desembolsar durante ese período. Se trata de un ejercicio periódico de programación del rumbo general de la política macroeconómica del país receptor, de carácter confidencial. El documento CAS es elaborado por la oficina local del BM, consensuado con el gobierno nacional del país, y finalmente debe ser aprobado por el directorio del Banco en Washington.

3 El BM comprende el BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento), fundado junto con el FMI en los acuerdos de Bretton Woods en 1944 para otorgar préstamos a los gobiernos a tasas comerciales y la AID, Asociación Internacional de Desarrollo, fundada en 1959 para otorgar préstamos sin interés y con largos plazos de gracia a los gobiernos de los países más pobres.

4 La "graduación" implica que el Banco no otorga más créditos al país debido a que ha alcanzado buenos niveles de ingresos, medidos como ingreso per cápita. El ingreso per cápita (promedio) anual de la Argentina es de 9.000 pesos/dólares, siendo el mínimo estimado para evaluar la graduación por el BM de $ 7.000.

5 El financiamiento a largo plazo para grandes proyectos de infraestructura, con el objeto de apuntalar el desarrollo en los países más pobres era, de acuerdo con sus cartas constitutivas, el acotado mandato de los BMDs, que empezó a ser cuestionado desde fines de los años 1970 y principios de 1980.

6 La deuda externa actual del sector público nacional es de aproximadamente 140.000 millones de dólares, a lo que hay que sumarle la de las provincias, que ronda los 20.000 millones. Y en el presupuesto para 2001 se destina casi un 22 % para el pago de intereses de la deuda externa (Muchnik, 2000: 27 y 28).

7 Según Holloway (1994), el concepto de ciudadanía, enlazado con el de sociedad civil, se basa sobre una abstracción de las relaciones de clase, es decir en una separación de las relaciones económicas y políticas que fragmenta la relación capitalista. El surgimiento de esta separación, que no existía en otras sociedades, es parte integral del cambio en la forma de explotación, y su correlato es la constitución del proletario como propietario (de la mercancía que es su fuerza de trabajo) y ciudadano. Así, este proceso de redefinición de la sociedad como masa de individuos indiferenciados, de particulares, (y no como pirámide ordenada jerárquicamente, como sucedía en el feudalismo) está en la base del surgimiento del estado capitalista.

8 Esta positivización de las potencialidades de la sociedad civil, se encuadra también en el diseño de una nueva economía política basada sobre la dinámica económica doméstica, a partir principalmente de la obra de G.S. Becker quien no por casualidad recibió la legitimidad del establishment económico norteamericano mediante del otorgamiento del Premio Nobel en Economía en 1992 (Trinchero, 1998)

9 El proceso tuvo un costo aproximado de 70.000 pesos (financiado por el BM). Los foros tuvieron una duración de una jornada cada uno. Organizados en talleres temáticos, se nutrieron de dos fuentes principales para la discusión: los 25 documentos temáticos elaborados por los expertos del BM como aproximación a las áreas prioritarias para su estrategia futura, y la agenda propia de los diferentes actores convocados a participar.

10 El BM tomó el compromiso de registrar todas la opiniones y propuestas vertidas durante la Consulta, y producir una devolución en la que se informaría cuáles recomendaciones han sido tenidas en cuenta e incorporadas al CAS y cuáles no. El documento CAS definitivo tiene carácter reservado y no será dado a conocer públicamente, informó el banco, a menos que el propio gobierno argentino autorice su difusión y/o la encare por sí mismo.

11 Madre Tierra, una ONG creada en 1985 sobre la base de voluntarios, cuenta hoy con 20 miembros y financiamiento internacional. Luego de un debate interno, habían decidido no participar como referente en la convocatoria al Foro Buenos Aires, argumentando que es el estado el que debería abrir una consulta y no el BM, y proponiendo en todo caso la organización de un contra-foro. Don Jaime de Nevares, es una entidad más reciente (creada en 1998), cuenta con muy escasa estructura, se sostiene mayormente con voluntarios y está integrada principalmente por dirigentes sociales de base y algunos técnicos.

12 Inicialmente fueron convocadas otras dos organizaciones, CELS y Cáritas (a la vez integrantes del Foro del Sector Social), para la tarea de organizar la consulta en Buenos Aires, que se dividiría en dos foros, uno para Capital y otro para la provincia de Bs. As.. Esta idea fue abandonada y finalmente el CELS participó en calidad de colaborador, y Cáritas no ocupó ningún rol en la organización.

13 Con el apoyo del vicegobernador Felipe Solá, que participó en la apertura del Pre-Foro, se gestionaron 4.000 pesos para la organización, siendo el costo total de la jornada de 5.000 pesos (esta diferencia la cubrió la Asoc. Jaime de Nevares, a lo que hay que sumar los costos del trabajo de organización previa y el envío posterior de conclusiones, que fueron compartidos con Madre Tierra). Se contó además con el trabajo voluntario de un grupo de técnicos provenientes en su mayoría del Consejo Provincial de Desarrollo Humano y la Familia, que se sumaron a lo equipos de trabajo organizados por Madre Tierra y Don Jaime de Nevares.

14 Uno de los mayores logros de las entidades partícipes del proceso consultivo, constatado recientemente (octubre de 2000), fue la incidencia en la difusión pública del contenido total del CAS, hecho que se realiza por primera vez en la historia de las relaciones entabladas por nuestro país con el BM. Sin embargo, y aunque no hemos realizado una evaluación sistemática al respecto, debe destacarse que tanto en la "devolución" que realizó el BM a las organizaciones, donde dio explicaciones sobre la inclusión o no de sus recomendaciones, como en la lectura comparativa del Documento de Estrategia para el País, queda claro que el Banco no tomó en cuenta las críticas y demandas fundamentales surgidas de la Consulta. Algo que, por otra parte, era de preverse.

15 Expresión de ello fue la planificación del Foro Nacional como una nueva discusión de los tópicos (partiendo de cero) en vez de la esperable presentación de las conclusiones ya alcanzadas en los cinco foros regionales; decisión que causó el desconcierto y rechazo de muchos de los presentes, que optaron por retirarse al conocer esta organización dada a la jornada.