Análisis del presupuesto 2019

Horacio Rovelli * (Especial para sitio IADE-RE) | Un informe preliminar del presupuesto 2019, tras la media sanción de diputados votada en el día de hoy.

Este gobierno y su proyecto de Presupuesto se disponen a paralizar toda la obra pública, la administración, los servicios públicos y aun así,  será insuficiente por la repercusión negativa que esa disminución del gasto implica sobre la economía nacional y el nivel de empleo en general, como lo reconoce y afirma el Informe del staff report del FMI a sus directores del 12 de julio de 2018, donde sostiene:  “El riesgo de la dinámica propuesta por el Poder Ejecutivo Nacional reside en caer en un círculo vicioso de más ajuste y menos actividad, que demande nuevos recortes del gasto por caída de ingresos. Es que, en última instancia, el cumplimiento de la meta fiscal depende del crecimiento: la economía entró en recesión y no sabemos cuándo saldrá”.

El presupuesto es el plan anual de un gobierno, debe dar respuesta a las tareas específicas de gobernar, de impartir justicia, poder de policía, contralor de la sociedad en nombre del bien común y, la ejecución de las tareas propias de la administración: El Estado debe procurar equilibrar inequidades, cobrar impuestos progresivos  a los que tienen manifiesta capacidad contributiva, habilitar a la población acceder a determinadas prestaciones que no podría pagar si ellas fuesen provistas a través del mercado por empresas privadas, como la educación, salud, pensión para la vejez y enfermedad, e impidiendo la explotación de la mano de obra mediante la reglamentación de la jornada laboral y condiciones de trabajo en general, y de mujeres y niños en particular, etc. A la par de instrumentar políticas económicas (fiscal, monetarias, cambiarias, comercial, de ingresos, etc.) que impulsen el trabajo y la producción nacional.

En cambio, observamos que el Presupuesto acordado por el Gobierno de Cambiemos con el FMI, SE PRIORIZA EL PAGO DE LOS SERVICIOS DE LA DEUDA (intereses y Capital) en desmedro de:

 a) No cumple con las funciones básicas del Estado, al contrario, perjudica a la mayor parte de la sociedad argentina por la transferencia de ingresos de los sectores productivos a los especuladores, a quienes premia pagándole tasas de usura, no otra son las tasas de las Letras del Tesoro y de los demás títulos públicos de deuda.

b) El Presupuesto es un plan anual de gobierno y el presentado al FMI es solamente la garantía que se reduce el gasto público primario para poder hacer frente a los mayores intereses de la deuda externa, deuda acrecentada sideralmente por el gobierno de Cambiemos. No hay plan de obra pública (al contrario, se desfinancian las programadas en el Plan Plurianual de Inversiones  2018-2020), incluso las obras viales que iban a ser suplidas por los Programas Público Privados -PPP y que no se sabe a ciencia cierta si se van a llevar a cabo o no y, de ejecutarse nos sabemos, el presupuesto no lo dice cómo y qué deuda le queda a la Nación, pero si sabemos que pretenden hacer un Fideicomiso administrado por el Banco de la Nación Argentina, con lo que no sabemos quién financia a quién

c) Con una devaluación interanual de más del 100% de nuestra moneda, se insiste con la política de ingresos de fijar impuestos al consumo interno (IVA; Combustibles; al Gas, a la Electricidad; Impuestos Internos: cigarrillo, bebidas alcohólicas, gaseosas, cervezas, productos electrónicos, etc.) y no se estima el ingreso por gravar los activos de residentes argentinos en el exterior, que declararon por más de U$S 94.000 millones en el “blanqueo” del año 2016. Y tampoco se atina a fijar un impuesto a la compra de divisas (que la encarecería para su adquisición y significaría un ingreso genuino para el Fisco).  Gobierno que ni siquiera pudo fijar una tasa de embarque en los aeropuertos del país.  Si reconocemos que deciden restablecer los Derechos de Exportación, tras tres años de haberlos eliminados en general y reducido el de la soja, tras haber depreciado nuestra moneda en un 100%.

d) Habían prometido alcanzar con el Impuesto a los Bienes Personales a las propiedades rurales, pero la media sanción de Diputados las exime expresamente el argumento que se esgrimió es que el campo ya viene realizando un "esfuerzo" por la suspensión de la rebaja prevista en retenciones, pero no dicen cuanto pagan y toda la recaudación del Impuesto Inmobiliario Rural (que recaudan las provincias) sobre el PIB es del 0,2%.  Cuando tenemos en el país grandes propietarios como el grupo Benneton, que posee 900.000 hectáreas; Douglas Tompkins, 400.000 has; la firma de capitales chinos Heilongjiang Beidahuang, 330.000 has; Herman Warden Lay, 50.000 Has; la familia Blanco Villegas 25.000 has; Mijndert Pon, 25.000 Has;  Joseph Lewis, 20.000 Has; a Jacob Suchard 20.000 Has; a George Soros, 15.000 Has; etc. etc.   El campo como les gusta llamarse pagan menos  impuestos a la propiedad que lo  que se recauda de impuesto inmobiliario urbano, se recauda más de impuesto inmobiliario a las casas y departamentos del primero, segundo y tercer cordón del gran Buenos Aires que lo que pagan los propietarios rurales de esa provincia.  Y en todas pasa lo mismo.

e)  El ajuste presupuestario para poder cumplir con el pago de los intereses de la deuda lo lleva a, por medio del Decreto 702/2018 del 27 de julio de 2018, reducir las asignaciones familiares desconociendo las situaciones desfavorables de la Patagonia y de otras regiones del país que como estímulo duplicaba el importe. El aumento sin fin del precio del transporte y de los combustibles, incluido la luz y el gas, etc. etc., que es cada vez mayor por la dolarización de las tarifas y porque ante esa suba de precios destina un porcentaje cada vez menor por mantener la partida nominal de subsidios.  Finalmente, reduce desde el 1 de septiembre de 2018, en un 66 por ciento el monto total pagado en concepto de reintegros (devolución de impuestos a los exportadores) que serían por unos 5 mil millones de pesos en 2018 y 29 mil millones de pesos en el año 2019.

Lineamientos generales de política presupuestaria

Es tal la desorientación del gobierno de Cambiemos que dicen que para el año 2019 se necesitan U$S 2.500 millones de colocaciones netas y refinanciar U$S  20.100 millones. (Programa Financiero que no condice con la planilla de Fuentes y Aplicaciones Financieras del proyecto de ley de Presupuesto 2019).

Pero en el Programa Financiero sostienen que las necesidades financieras brutas (excluyendo Letes) ascienden a U$S 28.300 millones (U$S 15.200 millones por intereses y U$S 13.100 millones por vencimientos con tenedores privados y organismos). Si a ese monto se le suma vencimientos de Letes por U$S 10.600 millones (que incluyen el supuesto de refinanciamiento de 60% de las que vencen entre el 15 septiembre y diciembre de 2018) las necesidades brutas totales alcanzan los U$S 38.900 millones.

Supongamos que esos números sean ciertos (cuando sabemos que el stock de LETES con vencimiento desde septiembre 2018 hasta diciembre de 2019 es de U$S 16.000 millones), el gobierno afirma del lado de las fuente que se encuentran asegurados los U$S 11.700 millones del programa firmado en junio con el FMI y los U$S 4.600 de organismos internacionales. Para cubrir la totalidad de las necesidades se necesitan U$S 22.600 millones adicionales, de los cuales U$S 20.100 millones pueden conseguirse con refinanciamientos y sólo U$S 2.500 millones serían nuevas colocaciones.  La pregunta obligada es QUIEN VA A REFINANCIAR DEUDA E INCLUSO QUIEN VA A COLOCAR DEUDA NUEVA EN UN PAÍS QUE POR MAS APOYO QUE TENGA DEL FMI, NO TIENE CAPACIDAD DE REPAGO.

RECURSOS:

Proyectan que los recursos totales de la Administración Pública Nacional en el año 2019 alcancen los $3.424.476,2 millones (18,6% del PBI), incrementándose 42,9% frente a 2018.

a) Impuestos: En una economía que cae el PIB y cae el Consumo, sin embargo plantean que el IVA, los Impuestos internos, créditos y débitos bancarios, combustibles y hasta el monotributo impositivo, todos ligados al mercado interno, van a tener un desempeño en torno al 30% de incremento con respecto a este año (con una inflación del 34,8%), cuando lo primero que se deja de pagar ante la recesión son los impuestos.

Es mucho más coherente la estimación del incremento en la recaudación del Impuesto a las Ganancias de solo el 5,5% para el año 2019 con respecto a este año 2018.

Lo que si se debe reconocer que después de tres años de gestión  y tras una devaluación de más del 100% (tomando solamente el 25 de abril de 2018 en que el dólar estaba a $ 20,20 y en octubre de 2018 supera los $ 37.-) reimplantan los Derechos de Exportación que, a un dólar de $ 40,10, significan el equivalente a U$S 10.765 millones. Y plantean una mejora en la recaudación del Impuesto a los Bienes Personales (alcanzando a sectores medios al fijar un mínimo imponible de $ 2.000.000.- unos U$S 52.000.-) que representaría el 0,14% del PIB en el año 2019, cuando este año sería solo el 0,11% del PIB.

Obviamente han hecho un sistema impositivo regresivo que cobra más a los que menos tienen, y lo tratan de mejorar ante la caída del nivel de actividad y el desempleo.

b) Aportes y contribuciones a la seguridad social: Presupuestan una recaudación total de $1.043.257,4 millones (+30,8% con respecto al estimado para 2018), lo que representaría 5,7% del PBI. Estos ingresos incluyen los aportes personales y patronales de los trabajadores en relación de dependencia, de los autónomos y del personal activo de las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Además, incluyen las contribuciones que los empleadores efectúan para el Fondo Nacional de Empleo, y las Asignaciones Familiares.  Habría que ver realmente el impacto de la crisis sobre el nivel de empleo, se puede prever que los números van a ser menores a los estimados generosamente por el gobierno de Cambiemos, máxime que como dijimos en una recesión lo segundo que se deja de pagar son los aportes previsionales.

c) Ingresos No Tributarios: Lo calculan en $ 66.169,5 millones para el año 2019 (Aumento del 17% frente a 2018, y 0,36% del PBI). Estos comprenden los ingresos provenientes ingresos por tasas, regalías, derechos, alquileres, multas, y otros recursos no impositivos, y tiene cierta lógica ante una inflación estimada por ellos del 34,8% para el año 2019.

d)  Rentas de la propiedad: Calculan que el ingreso anual va a ser de $ 179.535 millones (un aumento del 35,3% frente a 2018, y representa el 0,97% del PBI). Las rentas más importantes son las generadas por el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, administrado por la ANSeS, y provienen de la tenencia de acciones, proyectos productivos en inversiones de infraestructura, fideicomisos, depósitos a plazo fijo, préstamos y obligaciones negociables con el sector privado y público no financiero. Además, se incluyen rentas generadas por el Banco de la Nación Argentina por 15.000 millones de pesos. Recordemos que el gobierno nacional incluyó en el proyecto de ley de Presupuesto 2018, el artículo 89 por el cual se obliga al Banco Nación Argentina, a transferir al Tesoro 20.000 millones de pesos, al tiempo que: “Encomiéndese al Directorio de la mencionada entidad que adopte las medidas necesarias para cumplir con la transferencia ordenada y realizar las adecuaciones societarias pertinentes”, ahora repiten el proceso.  También se tiene que ver que va a crecer la utilidad del BCRA, incrementada por la depreciación de nuestra moneda y las reservas internacionales, que parte se girará al Tesoro de la Nación.

e) Ventas de bienes y servicios: Se proyectan en $ 6.060,3 millones (decreciendo en un 5,3% respecto a este año 2018, y sería el 0,03% del PBI).

f) Recursos de capital: Estiman obtener recursos de Capital por $ 114.702,5 millones y comprende la venta de maquinarias, edificios e instalaciones. También se incluye la disminución de la inversión financiera de la ANSeS que tenga como destino el pago de las prestaciones del Programa de Reparación Histórica, estimado en $ 74.000 Millones para este año. Por último, en transferencias de capital se computan $15.000 millones cedidos por el Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte, destinados a financiar proyectos de inversión en el ámbito de la Dirección Nacional de Vialidad.

GASTO PÚBLICO:

a) Por un lado y dado el peso de los gastos previsionales, afirman que el 65% de las erogaciones de la Administración Nacional tiene como destino el gasto social (Y que del incremento presupuestario estimado para el año 2019, el 80% se destina a gasto social).  La lectura real es que dejan cada vez menos porcentaje para obras de infraestructura y gasto de capital en general, así como el apoyo a los sectores productivos del país, y el gasto social es insuficiente ante la magnitud de la exclusión social, desempleo, y aumento de la pobreza de la gestión macrista.

b) Confunden apoyo real a la niñez y a los adultos con pensiones muy por debajo de la canasta básica alimentaria.  El caso de la jubilación mínima mensual de octubre 2018[1] es de $ 8.637,13 y equivale apenas al 40,5 % de la Canasta de los jubilados de $ 21.127.- en agosto 2018, calculada por la Defensoría de la Tercera Edad. De igual forma, la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) de $ 6.909,71, ya que es el 80 % de la mínima, es apenas un tercio de las necesidades de vida representadas en el valor de la Canasta de Jubilados.

c) Rescatan el plan de crédito de UVA, que es una reedición peor de la Resolución 1.050  de la dictadura militar, de créditos indexados, que crece muy por encima del salario y que termina con una deuda hipotecaria mayor que el valor de la propiedad.

d) Plantean una Cobertura Universal de Salud– Medicamentos, que tendrá asignados $3.629,9 millones en el ejercicio 2019, y afirman que se busca garantizar la cobertura prestacional mediante la provisión de medicamentos esenciales, tratamientos médicos, reactivos para patologías específicas y medicación oncológica para la población sin cobertura de salud.  Sin embargo la partida destinada para Salud crece solamente un 29,4%, contra una inflación presupuestada de 34,8%.

e) El Programa “Becas Progresar” (con la salvedad que en el año 2019, los alumnos que tengan 8 ó más nota de promedio recibirán el doble de la beca). A través del programa Gestión y Asignación de Becas a Estudiantes se promueven los estudios primarios, secundarios, universitarios y de formación docente. Se trata de 515.000 becarios (PROGRESAR, docentes, BEC.AR, entre otros), con un presupuesto de  $10.089,9 millones para 2019. Pero la partida total que destinan a Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología se incrementa solo un 23,6% con respecto a una inflación esperas del 34,8%

f) Obra Pública: Es la variable de ajuste del lado del gasto,  reconocen que incluso va  a ser menor en términos nominales que la presupuestada (y no se sabe si aun así lo van a ejecutar en su totalidad).  El gasto de capital estimado para el año 2019 es de $ 184.216,8 millones, contra el presupuesto de $ 201.585,3 millones del año 2018.

ESQUEMA AHORRO INVERSION FINANCIAMIENTO (AIF) 2018-2019
(Ponderar que la Inflación por variación anual del IPC es del 34,8%)

LOS GASTOS CORRIENTES:

Siempre comparando los números del Proyecto de ley de Presupuesto 2019 con la ejecución estimada para todo este año 2018 en el mismo proyecto del ejercicio fiscal, los gastos corrientes se incrementan en un 29,8%, conformado básicamente por las remuneraciones (que pasan de $ 331.891 millones a $ 437.791,5 millones), cuando la administración nacional tiene previsto 363.624 cargos de los cuales el 57,9% de ellos pertenecen a las fuerzas armadas y de seguridad.

Por el pago de los intereses de la deuda (Renta de la Propiedad) se incrementa nominalmente un 49%  (siempre con un dólar promedio de $ 40.10.- obviamente va  a ser mucho mayor el valor del dólar y el pago de los intereses en pesos) con respecto al año 2018 (año que fue importante el gasto en ese concepto, que es una erogación cada vez mayor en cada presupuesto del “macrismo”,  máxime cuando en el año 2016 se incrementó en un 93% con respecto al año 2015). Para el año 2019 prevén pagar intereses por $ 593.224,5 millones

En el presupuesto 2019 el gasto en las Prestaciones de Seguridad Social crecen un 36,7%, que es mayor a la tasa de incremento que los recursos previsionales esperada del 30,8%, con lo que se estima un déficit en el sector para el año 2019 de $ 749.714,5 millones (que es el 71,9% de los recursos previsionales y, es cierto que a un dólar promedio de $ 40,10.-, pero el déficit previsional es el más grande del presupuesto), de allí todas las políticas para frenar el gasto previsional (en desmedro de los jubilados y pensionados), y la necesidad en la oposición de un estricto seguimiento por el pago con la venta de títulos y acciones del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la ANSeS, en una práctica ya realizada por el liberalismo de desfinanciar el sistema para la privatización de los sectores de mayores aportes y la estatización de los que va a mantener el Estado pero a remuneraciones viles.

Finalmente las Transferencias (subsidios) corrientes ascienden en el presupuesto 2019 contra lo previsto de ejecución en el año 2018, en solo un 9,4%, lo que por un lado nos dice que los subsidios a la energía y al transporte no logran ni tan siquiera mínimamente compensar el incremento de las tarifas que garantizan las tasas de ganancias de las grandes empresas del sector energético y de transporte sobre todo, sin saber cuál es el costo de dichos servicios y a costa de los consumidores.

RECURSOS Y GASTOS DE CAPITAL

Si bien tiene poco peso específico dentro de los ingresos totales, los recursos de capital para el ejercicio 2019 por venta de activos en desuso, y otros recursos se espera un acrecentamiento  del 524% con respecto al ejecutado esperado de este año 2018, en ello incide fundamentalmente la venta de títulos y acciones del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSeS, donde prevén vender activos por $ 73.661.475.170.-

Ajustado los ingresos a los gastos rígidos o inerciales y operativos del presupuesto de la Administración Nacional, incluido el pago de los intereses de la deuda pública, el Gasto de Capital presupuestado solo representa el 4,6% del Gasto Total de la Administración Nacional ($ 184.216,8 millones), suma más de tres veces menor a lo que se destina para el pago de los intereses de la deuda ($ 593.224,5  millones).

Dado que el monto destinado a Gastos de Capital es cada vez menor, plantean en el Mensaje sumarle el programa de PPP (Participación Pública Privada)  y otras formas de financiamiento y ejecución de la infraestructura pública, que para el año que viene se prevé alcance el 4% del PIB (a través de empresas públicas, fideicomisos, proyectos de participación pública privada, financiamiento a proveedores e inversión privada en mercados regulados, entre otros). Para ello afirman que en los últimos años se verificó un significativo aumento de la participación de la inversión privada en infraestructura pública, pasando del 0,2% del PBI en 2016 al 0,6% en 2017, que  para 2018, se estima que alcance un 0,7% mientras que, para 2019, se espera una profundización de ese comportamiento, principalmente por la performance prevista para los proyectos de inversión a ser financiados bajo la modalidad de participación público-privada (PPP). Pero lo cierto es que lo presupuestado para Gastos de Capital para el año 2019 es en términos nominales (con una inflación estimada por el gobierno de Cambiemos del 34,8%), negativa en un 7,2%, siendo muy fuerte la caída de la inversión pública en Energía (59,9%) y en Vivienda (8,9%)

DEFICIT FISCAL Y DEUDA EXTERNA

Tomando exclusivamente el Esquema Ahorro-Inversión de la Administración Nacional (Todos los gastos de todo el Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo, pero se excluyen los Fondo Fiduciarios y otros gastos del sector público nacional), se observa que el Déficit Fiscal Total supera por más de  tres veces el gasto de capital previsto para el año 2019. 

Y eso que se presupuesta con un dólar promedio a $ 40,10,  obviamente al ser ese valor mayor, peor es el peso de los intereses de la deuda sobre el Presupuesto, dado que el Estado recauda en pesos.

En la planilla de Fuentes y Aplicaciones Financieras del proyecto de ley de Presupuesto 2019 de la administración nacional se afirma que el endeudamiento público del próximo año va a ser de $ 3.104.810,6 millones (al tipo de cambio promedio esperado  de $ 40,10- implican U$s 77.426,7 millones), con los cuales plantean amortizar deuda (en realidad se cambian mayoritariamente títulos de deuda vieja por títulos nuevos) por $ 2.032.142,9 millones (al tipo de cambio esperado significan U$s 50.676,9 millones), quiere decir que el gobierno se debe endeudar por U$s 26.749,8 millones (U$s 77.426,7 millones  - U$s 50.676,9 millones) para cubrir el esperado déficit fiscal equivalente a U$s 14.969 millones (dado que toma deuda externa para financiar el déficit fiscal que es en pesos) y cancelar deuda que no puede renovar

Como una parte de esa deuda es con el BCRA (Adelantos Transitorios), con el Banco de la Nación Argentina y reestructuraciones varias, mayoritariamente en moneda nacional, que ira financiando con colocaciones de Letras del Tesoro, lo cierto es que el gobierno de Macri volverá a incrementar en el año 2019 la deuda con el sector privado para lo que requiere de la autorización del Congreso de la Nación que lo hace expresamente al tratar el Presupuesto.

El gobierno de Macri por más que en el discurso diga que va a reducir el importante déficit fiscal en que incurre, debe endeudarse para abonarlo, en un marco en que crece la deuda y crecen los servicios de la misma (el pago de los intereses y del capital), año tras año. Paralelamente en el mismo proyecto de presupuesto 2019 gobierno estiman que el déficit de la Cuenta Corriente va a ser de U$S 9.900 millones.

 

* Economista, profesor y miembro del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE) | 25-10-2018

 


[1] Resolución 12/18 de septiembre de 2018 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.